Скачиваний:   0
Пользователь:   prepod
Добавлен:   30.12.2015
Размер:   296.5 КБ
СКАЧАТЬ

Глава 13

СПЕЦИФИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО

УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ

УРОВНЕ

В предыдущих главах была проанализирована динамика развития системы исполнительной власти в масштабах всего государства. Представляется необходимым дополнить этот анализ региональным срезом. Такой подход диктуется специфическими особенностями России, связанными с ее уникальными размерами. «До бога высоко, до царя далеко», - гласит старинная русская поговорка, которая подходит к любому периоду российской истории. В нашей стране роль исполнительной власти на местах всегда была очень значительна. Региональные чиновники обладали и обладают возможностями удушить в бюрократической паутине любые реформы, по-своему трактовать законы, творить свой собственный суд. Импульсы реформ исходили из столицы и при Петре I, и при В. Ленине, и при В. Путине, но практическая реализация этих реформ в значительной мере определялась местной бюрократией. Понять общее состояние и тенденции развития административной системы в России, на наш взгляд, можно лишь с учетом региональной специфики. В качестве модельного региона избрана Саратовская область.

Саратовская область практически по всем параметрам относится к числу наиболее типичных российских регионов. Географически она занимает промежуточное положение между центром и отдаленными восточными окраинами. В момент своего основания Саратов был пограничным городом, затем на долгое время оказался в российской глубинке, а после распада СССР область вновь стала пограничной (граница с Казахстаном). По размерам территории Саратовской области принадлежит 36-е место в Российской Федерации (100,2 тыс. кв. км)1. В 2003 г. в области проживало 2,6 млн. чел., а плотность населения составляла 26,4 чел. на квадратный километр, что несколько выше федерального показателя, но типично для средней полосы2. Область всегда была многонациональной, но со значительным преобладанием русского населения. Удельный вес русских, как и по стране в целом, составляет в настоящее время около 80%. Несколько веков на территории области проживают украинцы, тата-


ры, казахи, немцы, мордва, чуваши, евреи. В последние десятилетия стремительно растет численность армян, азербайджанцев, чеченцев, таджиков, узбеков.

На протяжении длительного периода основой экономики области являлся аграрный сектор. В то же время в регионе существует развитая многоотраслевая промышленность. Саратов представляет собой крупный научный и вузовский центр. Рыночные реформы достаточно далеко продвинулись в области, но к числу общенациональных лидеров отнести ее нельзя. Особенно важно то, что парадигма политического развития в целом соответствует общероссийской, поэтому тенденции эволюции административной системы области с известными оговорками можно экстраполировать на другие регионы страны.

ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Территория нынешней Саратовской области вошла в состав Российского государства во второй половине XVI в. после присоединения Казанского и Астраханского ханств. Однако еще на протяжении ряда десятилетий здесь фактически была ничья земля, так называемое «дикое поле». Как писал выдающийся русский историк В.О. Ключевский, на юго-востоке: «шла изнурительная непрерывная борьба. Здесь не было ни миров, ни перемирий, ни правильных войн, а шло вечное обоюдостороннее подсиживание»3. Причем опасность для Российского государства представляли не только кочевники Большой Ногайской орды, но и довольно многочисленные «воровские казаки», которые нападали на торговые караваны и отряды любой национальной принадлежности. Для того, чтобы установить контроль над огромной степной территорией, строились укрепленные линии («черты»), состоявшие из небольших крепостей. Постепенно они продвигались все дальше на юг и юго-восток. Так в 1590 г. воеводой Г. Засекиным был основан и Саратов. Город представлял тогда деревянный острог, в котором располагался сторожевой отряд стрельцов под командованием стрелецкого головы Ф. Турова4.

В течение почти столетия Саратов оставался небольшой крепостью, выполнявшей, прежде всего, функцию военного форпоста и несколько раз менявшей свое местоположение. Саратов и его гарнизон находились в ведомственном подчинении приказа Казанского


 


SaratovSaratov1                      Регионы России. - М., 2000. - Т. 1. - С. 277.

2                      Статистический ежегодник Саратовской области. 2003 год. - Саратов, 2004. - С. 13.

564


3                      Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. -М, 1987.-Т. 2. - С. 196.

4                      Очерки истории Саратовского Поволжья. - Саратов, 1993. - Т. 1. - С. 34-35.

565


дворца. Управлял городом и его окрестностями воевода, назначавшийся царским указом обычно из числа князей или бояр. Он был носителем высшей административной, военной и судебной власти. Воевода снаряжал стрельцов и казаков в военно-сторожевые разъездные станицы, контролировавшие передвижения кочевников, обеспечивал охрану посольств и безопасность торговых караванов. Важнейшим административным учреждением была съезжая изба -воеводская канцелярия. Вторым лицом в местной иерархии был стрелецкий голова, непосредственно руководивший гарнизоном. Воевода и стрелецкий голова получали из Москвы денежный оклад в размере 30-60 руб. и поместный оклад, составлявший 300-500 четвертей земли, дававшейся только на период службы5. Основное население города в XVII в. составляли служилые люди низшего разряда: стрельцы, пушкари, воротники, получавшие денежное и хлебное жалованье. Стрельцы делились на сотни, полусотни и десятки, во главе которых стояли сотники и десятники.

С конца XVII в. по мере заселения и освоения Нижнего Поволжья Саратов постепенно утрачивает свое военное значение, но приобретает значение крупного торгово-промыслового центра. Основной экономической специализацией региона в то время были рыбные промыслы. Кроме того, через Саратов шла интенсивная торговля солью, скотом, восточными товарами. Соответственно, в деятельности воеводы наряду с военными функциями все большее значение приобретают экономические. Появляются и учреждения для выполнения этих функций, в частности, таможенная застава6. Впрочем, военная функция продолжала сохраняться еще долго. Последний раз кочевники (крымские и кубанские татары) осаждали Саратов в 1717 г.

Существенные изменения в управлении Саратовским Поволжьем произошли во время царствования Петра I. По царскому указу от декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» в России учреждаются 8 губерний. Саратов и прилегающие к нему земли вошли в состав Казанской губернии. В 1717 г. число губерний было существенно увеличено, и Саратов перешел в состав Астраханской губернии. В официальных документах этого времени неоднократно упоминается Саратовский уезд. Таким образом, Саратов становится уездным центром, но точная дата этого события неизвестна. Реальным хозяином города и уезда в петровский период становится комендант, объединявший, как прежде воевода, военную, административную, финансовую и судебную власть. В последнее де-


сятилетие петровского царствования саратовскому коменданту приходилось заниматься еще и дипломатической деятельностью. На него были возложены обязанности поддерживать контакты с калмыцким ханом Аюкой с тем, чтобы обеспечить нахождение калмыков в сфере влияния России. В этой связи саратовский комендант подчинялся не только губернатору, но и Коллегии иностранных дел. Коменданты назначались из числа офицеров среднего звена и менялись довольно часто. Среди других должностных лиц в документах упоминаются городничий, фискал, надсмотрщик крепостной конторы. После указа о городской реформе 1721 г. в Саратове функционировали выборные коллегиальные органы управления - магистраты, во главе которых стояли ратманы7.

В ходе петровских реформ административное управление на региональном уровне было несомненно упорядочено. Система управления стала более стройной и унифицированной. Административный аппарат на местах укрепился и вырос количественно. Тем самым центральная власть пыталась обеспечить выполнение законов и указов, а также поддерживать полицейский порядок. Значительно усилилась фискальная функция местных властей, так как правительство стремилось повысить доходы казны за счет максимального охвата населения различными повинностями. Впрочем, эффективность нового аппарата была относительной. Характерно, что один из первых саратовских комендантов Д. Бахметев в 1721 г. был арестован по обвинению в растрате казенных денег, взяточничестве, незаконной торговле, контрабанде и других злоупотреблениях8.

Следующий значительный этап реформирования регионального управления относится к царствованию Екатерины П. Для Саратовского Поволжья перемены начались в 1769 г. с повышения статуса, создания Саратовской провинции. В то время это была административно-территориальная единица более высокого уровня, чем уезд. А уже в 1775 г. начинается общероссийская реформа регионального управления. В ноябре Екатерина утвердила «Учреждения о губерниях». Прежде всего, данный документ вводил новое региональное деление. Вместо двадцати трех губерний образовывалось пятьдесят по 300-400 тыс. жителей в каждой. Ликвидировалась трехзвенная система административного деления (губерния-провинция-уезд) и вводилась двухзвенная (губерния-уезд).

В ходе реализации губернской реформы Саратов впервые стал губернским центром. Первоначально вышел указ об учреждении Са-


 


SaratovSaratov5                      Энциклопедия Саратовского края. - Саратов, 2002. - С. 238.

6                      Очерки истории Саратовского Поволжья. - Т. 1. - С. 53.

566


7                      Максимов Е.К., Мезин С.А. Саратов петровского времени. - Саратов, 1997. -

С. 57-59.

8                      Там же. - С. 60.

567


ратовского наместничества (январь 1780 г.). Организовать его поручалось Астраханскому губернатору И. Якоби. Организационный период длился около года, и зимой 1781 г. наместничество было открыто. А уже с 1782 г. в законодательных актах в отношении Саратовского наместничества начал употребляться термин «губерния»9. Саратовское наместничество в момент создания включало 9 уездов, а несколько позднее в его состав вошел еще один уезд - Царицынский. Территория наместничества занимала 178,6 тыс. кв. верст (примерно вдвое больше нынешней Саратовской области). На ней находилось 1192 населенных пункта, в которых проживало 640 тыс. чел.10

В соответствии с «Учреждениями» 1775 г. высшим должностным лицом наместничества-губернии являлся губернатор. Он ведал и гражданскими и военными делами. Первым саратовским губернатором стал генерал-майор И. Поливанов". Вторым чиновником губернии был вице-губернатор. Губернатор имел в своем распоряжении воинскую команду, составлявшую саратовский гарнизон, и штат чиновников. Первоначально во всех губернских учреждениях их было всего 96 чел. Главным учреждением в системе губернской администрации являлось губернское правление. Оно выполняло функции исполнительной власти и одновременно полицейские функции. Чиновники правления обнародовали и приводили в исполнение губернские указы и распоряжения центрального правительства, надзирали за деятельностью других учреждений, в целом за порядком в губернии. Поскольку с каждым десятилетием росло экономическое значение региона, важное значение приобретали соответствующие учреждения. Финансовое управление было сосредоточено в губернской казенной палате, ведавшей казенными сборами, подрядами, постройками. Палате подчинялись губернское и уездные казначейства, в которых хранились собранные доходы. Для управления учебными заведениями, богадельнями, сиротскими домами и другими социальными учреждениями существовал приказ общественного призрения. В уездах основным органом управления был нижний земский суд. Возглавлял его капитан-исправник. Он соединял в своем лице распорядительные, полицейские и судебные функции. Власть его не распространялась только на главный уездный город, который управлялся городничим или комендантом.

Помимо основной властной вертикали, в годы царствования Екатерины II на местах возникли сословные учреждения. Начало их

Saratov9                      Энциклопедия Саратовского края. - С. 247.

10                       Очерки истории Саратовского Поволжья. - Т. 1. - С. 120.

11                       Семенов В.Н. Начальные люди Саратова. - Саратов, 1998. - С. 71.

568


формированию было положено после подписания императрицей в 1785 г. жалованных грамот дворянству и городам. В силу привилегированного положения дворянства наиболее реальное влияние на управление делами Саратовской, как и любой другой российской губернии, оказывали именно дворянские учреждения: губернское и уездные дворянские собрания. Очень влиятельными фигурами были губернские и уездные предводители дворянства. Поскольку на эти должности избирались крупнейшие помещики, нередко они пользовались большим авторитетом, чем капитаны-исправники, и порой чувствовали себя на равных с губернаторами.

Особенностью Саратовской губернии с первых лет ее существования стало массовое проживание на ее территории немцев-колонистов. В 1762-1763 гг. Екатериной II был подписан ряд документов, открывавших иностранцам возможности для переселения и создававших определенные стимулы для этого. За первые десять лет действия данных документов в Россию прибыло более 30 тыс. иностранных колонистов, преимущественно из Германии. При этом около 26 тыс. из них были отправлены на поселение в окрестности Саратова, где они основали свыше ста поселений-колоний. Для управления колониями были созданы специальные структуры. На общероссийском уровне этим занималась Канцелярия опекунства иностранцев, подотчетная только императрице. В Саратове с 1766 г. колонистов курировала контора опекунства иностранцев. А в 1768 г. было введено промежуточное звено между конторой и колонистами в лице окружных комиссаров (крейскомиссаров). Важные функции управления непосредственно в колониях выполняли священники и церковные старосты. После образования Саратовской губернии в 1782 г. немцы-колонисты были переведены на положение государственных крестьян и переданы в ведение губернской казенной палаты12.

Система административного управления на губернском уровне, созданная в конце XVIII в., фактически просуществовала до гибели Российской империи в 1917 г., хотя и подвергалась несколько раз модернизации. Главной особенностью данной системы было параллельное существование жесткой централизованной бюрократической вертикали и сословных выборных учреждений. При этом бюрократия доминировала над органами самоуправления, а среди последних, в свою очередь, ведущую роль играли дворянские сословные учреждения. Новая система, несомненно, способствовала оптимизации управления, но вела и к усилению тенденций к централизации и бю-

Saratov12 Плеве И.Р. Немецкие колонии на Волге во второй половине XVIII в. -М., 1998. -С. 276-284.

569


рократизации. Как отмечал В.О. Ключевский, в результате реформы «...размножилось до чрезмерности чиновничество, выборное и коронное; там, где прежде дела велись десятью, пятнадцатью чиновниками, теперь их явилась целая сотня. Это увеличивало дороговизну администрации»13. Но главное было не в дороговизне, а в том, что закреплялось преобладание государственной бюрократии над самоуправлением.

В декабре 1796 г. указом императора Павла I Саратовское наместничество было расформировано, а его территория была поделена между Астраханской и Пензенской губерниями. Однако непродуманность этого решения очень быстро стала очевидной, и уже весной 1797 г. новым императорским указом Саратовская губерния была восстановлена. В начале века границы губернии несколько раз менялись и стабилизировались в 1806 г. В это время она была одной из крупнейших в Европейской части России, занимая значительную часть территории современных Саратовской, Самарской и Волгоградской областей. Новое изменение границ произошло в 1850 г., когда была образована Самарская губерния и к ней отошла левобережная часть Саратовской. С этого времени Саратовская губерния располагалась только на правом берегу Волги в составе десяти уездов. Данное административно-территориальное деление сохранялось вплоть до 1919 г.14

Как отмечалось выше, модель управления губернией, оставаясь в своей основе неизменной, периодически подвергалась модернизации. Вся полнота власти по-прежнему была сосредоточена в руках губернатора, который, согласно официальным документам (Наказ губернаторам от 3 июня 1837 г.), являлся «хозяином губернии»15. В отличие от первых саратовских губернаторов, которые были генералами, в XIX в. большинство руководителей региона основную карьеру делали на гражданской службе, что свидетельствует о ее развитии и повышении роли профессионального чиновничества. Губернаторы менялись довольно часто: за первую половину XIX в. их в Саратове было 11 чел. Только А. Панчулидзев пребывал в должности 18 лет, оставив наибольший след в истории края16. При Николае I «хозяин губернии», как правило, не задерживался в Саратове более трех лет, что, видимо, было направлено на предотвращении коррупции и кумовства.

Saratov13                       Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. - Т. 5. - М., 1989. - С. 114.

14                       Энциклопедия Саратовского края. - С. 52.

15                       Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2-е. -СПб., 1838. -Т. 12. -

№ 10303.

16                       Семенов В.Н. Указ. соч. - С. 83-92.

570


Аппаратные функции при губернаторе выполняла его канцелярия, а высшим коллегиальным исполнительным органом власти оставалось Саратовское губернское правление. Для решения конкретных административных, хозяйственных и полицейских вопросов создавались различные учреждения: комиссии, комитеты, присутствия. Их функции очевидны уже из их названий: Саратовская губернская комиссия народного продовольствия, Саратовское губернское рекрутское присутствие, Саратовский губернский строительный комитет и т. п.

Экономическое развитие губернии способствовало повышению роли Саратовской казенной палаты. В связи с массовым переселением государственных крестьян в губернию управление ими стало одной из главных функций палаты (с 1839 г. этим стала заниматься палата государственных имуществ). Кроме того, губернская казенная палата управляла уездными казначействами, осуществляла финансовые ревизии, вела контроль за винокурением и питейными заведениями, ведала заготовкой соли. Для управления удельными крестьянами в Саратове в 1808 г. была учреждена удельная контора. Ей подчинялись сельские приказы, каждый из которых курировал несколько деревень. В штат приказа входили голова, старосты и писарь17. Социальной сферой губернии, как и в XVIII в., руководил приказ общественного призрения. Вопросами здравоохранения, наряду с приказом, ведала и Саратовская губернская врачебная управа.

Развивались не только экономические, но и полицейские учреждения. Саратовская городская полиция начала функционировать с 1798 г. Руководил ею полицмейстер. В Саратове полиция подразделялась на части, возглавляемые частными приставами. Им подчинялись квартальные надзиратели. В губернском городе имелся тюремный замок, а в уездах - тюрьмы. С 1838 г. они находились в ведении губернского попечительного о тюрьмах комитета.

В уездах главными администраторами оставались капитаны-исправники и городничие. С 1837 г. уезды делятся на более мелкие территориальные единицы полицейского характера - станы, во главе которых стояли становые приставы. Свои обязанности они выполняли с помощью выборной сельской полиции из числа крестьян: сотских и десятских, избиравшихся соответственно от ста и десяти крестьянских дворов.

Полицейские функции выполняла также военная внутренняя стража. Она была учреждена в 1816 г. с разделением всей России на восемь округов во главе с окружным генералом. Центр одного из ок-

SaratovОчерки истории Саратовского Поволжья. -Т. 1. -С. 214-215.

571


ругов был в Саратове. Здесь базировался гарнизонный батальон солдат внутренней стражи, а в уездах действовали так называемые инвалидные команды, состоявшие из нижних чинов, утративших способность к строевой службе. Внутренняя стража предназначалась для подавления крестьянских бунтов, поимки воров и беглых крестьян, конвоирования арестантов18.

В 1833 г. по повелению Николая I была изменена система управления немецкими колониями в Саратовской губернии. Высшую административную, полицейскую и судебную власть над ними стала осуществлять Саратовская контора иностранных поселенцев во главе с управляющим. Административной единицей колоний были округа, в которых создавались приказы, управляемые окружным головой и двумя заседателями. В каждой колонии создавался сельский приказ, возглавляемый старостой. Последнему помогали бейзицеры и десятские. В целом колонисты продолжали сохранять многие привилегии, но административно-полицейский контроль за ними усилился.

В первой половине XIX в. продолжали функционировать и сословные представительные органы. По-прежнему наиболее влиятельными из них оставались дворянские собрания во главе с предводителями. Что касается органов городского самоуправления (городской голова, городская дума, ратуша, магистрат, купеческие и мещанские управы), то они в тот период не играли самостоятельной роли, служили скорее придатком к аппарату государственной администрации и находились под его контролем.

Значительные изменения в структуре исполнительной власти губернии начались в середине XIX в. Они были вызваны «Великими реформами» Александра II и, в первую очередь, освобождением крестьян. Отмена крепостного права существенно изменила положение основных сословий царской России, а это, в свою очередь, потребовало перестройки системы управления.

Первым признаком грядущих изменений стало создание в 1858 г. особого губернского комитета по крестьянскому делу. Такие комитеты учреждались повелением императора в губерниях для выяснения отношения к крестьянской реформе местного дворянства и выработки конкретных предложений по ее реализации на местах. Большинство членов комитета избиралось помещиками по уездам, а часть назначалась губернатором. Делопроизводителем комитета был утвержден знаменитый впоследствии русский историк Н.И. Костомаров, находившийся в Саратове после отбытия срока ссылки. За свою деятельность в комитете он в 1863 г. был награжден по указу


императора памятной серебряной медалью19. Люди, подобные Костомарову, были в Саратовском крестьянском комитете в меньшинстве. По мнению местных историков, состав комитета был весьма консервативным, а его деятельность сводилась к отстаиванию эгоистических интересов саратовских помещиков за счет ухудшения правительственных проектов. Тем не менее, важнейшие показатели осуществления реформы на территории губернии (размеры крестьянских наделов, годовой оброк и сумма выкупных платежей) устанавливали в согласии именно с предложениями комитета.

В результате крестьянской реформы были внесены изменения в административно-территориальное деление Саратовской губернии. В 1861 г. образуются волости, которые первоначально были только сословной единицей для крестьян, вышедших из крепостной зависимости. С конца 60-х гг., оставаясь элементом крестьянского самоуправления, волости выполняют функции низших территориальных единиц. Волости охватывали несколько селений и возглавлялись выборными старшиной и правлением. В пореформенный период Саратовская губерния делилась на 10 уездов, 25 станов, 277 волостей, на территории которых находилось 2098 населенных пунктов и проживало (на 1 января 1881 г.) 2021 тыс. чел.20

Структура административного управления губернией в основе своей оставалась прежней, подвергшись лишь частичной модернизации. Ключевой фигурой продолжал оставаться губернатор. Активизация революционного движения в 60-е гг. подтолкнула правительство даже к расширению власти главного чиновника губернии. Саратовский губернатор, как и его коллеги, получил право ревизовать все гражданские учреждения губернии независимо от их ведомственной принадлежности, запрещать издание газет и журналов, а также проведение собраний, просматривать списки лиц, рекомендуемых в мировые судьи, списки присяжных заседателей. А «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г. давало губернатору чрезвычайные полномочия для «искоренения крамолы».

Наряду с губернским правлением и подчиненными ему учреждениями появляются новые административные органы. Создание их диктовалось переменами в социально-экономическом строе. Так, для контроля над созданными в результате реформ органами самоуправления под председательством губернатора учреждаются специальные присутствия: губернское по крестьянским делам, губернское по зем-


 


SaratovОчерки истории Саратовского Поволжья. - Т. 1. - С. 210-211. 572


19                       Очерки истории Саратовского Поволжья. - Саратов, 1995. - Т. 2. - Ч. 1. - С. 51.

20                      Энциклопедия Саратовского края. - С. 257.

573


ским и городским делам, губернское о земских повинностях. Для урегулирования отношений между помещиками и освобожденными крестьянами был учрежден институт мировых посредников, которые назначались губернатором с согласия губернского предводителя дворянства. С 1874 г. функции мировых посредников стали выполнять уездные по крестьянским делам присутствия, а в 90-е гг. их, в свою очередь, заменяют земские начальники. Кандидатуры на должности земских начальников подбирались губернатором по согласованию с предводителями дворянства и утверждались министром внутренних дел. Земские начальники обладали большой властью над крестьянством. Они осуществляли административный надзор, выполняли судебные функции по определенной категории дел, налагали административные наказания.

Развитие капиталистических отношений в экономике диктовало необходимость преобразований в финансово-экономической сфере. Сократились функции губернской казенной палаты: она с 60-х гг. занималась только сбором прямых налогов. Для сбора косвенных налогов и их распределения было создано Саратовское губернское акцизное управление. Контроль над финансовой сферой губернии осуществляла созданная для этих целей контрольная палата. Начал действовать еще ряд новых финансовых учреждений: присутствия по промысловому налогу, по подоходному, по квартирному и другие. В1885 г. для управления налоговой сферой создаются губернское и уездные податные присутствия, а также вводятся должности податных инспекторов. Наконец, интенсивное развитие промышленности и торговли породило потребность в создании банковских учреждений. В 1864 г. открылось Саратовское отделение Государственного банка. А в 80-е гг. начинают функционировать отделения еще двух казенных банков - Крестьянского поземельного банка и Дворянского земельного банка21.

Одним из показателей развития промышленности стало учреждение фабричной инспекции. Ее главной функцией был надзор за исполнением законов, ограничивавших произвол владельцев предприятий и заводской администрации. Сначала промышленность Саратовской губернии находилась в ведении Воронежского фабричного округа, но в связи с увеличением числа промышленных предприятий в Саратовской губернии на ее территории в 1894 г. были созданы два округа фабричной инспекции.

Развивались также и учреждения, курировавшие социальную сферу. В 1865 г. был упразднен приказ общественного призрения,


поскольку его функции перешли к целому ряду органов. Для руководства быстро развивающейся сферой образования создается Саратовский губернский училищный совет, а затем и уездные училищные советы. В 1869 г. учреждается должность инспектора народных училищ Саратовской губернии, которому подчинялись все народные и приходские училища, а также педагогические курсы, готовившие народных учителей. С1874 г. заведовать всем народным образованием губернии стал директор народных училищ.

Вопросами здравоохранения вместо ликвидированной губернской врачебной управы стало заниматься врачебное отделение Саратовского губернского правления, возглавляемое губернским врачебным инспектором. К системе социальной защиты населения относилось губернское попечительство о детских приютах, но все же следует отметить, что приюты, богадельни и другие подобные учреждения содержались в Саратове, прежде всего, за счет частной благотворительности.

Во второй половине XIX в. продолжалось укрепление системы полицейских учреждений губернии. Вызвано это было ростом революционного движения. В этой связи уместно напомнить, что Саратовская губерния была не только родиной Н. Чернышевского, но и одним из главных центров «хождения в народ». Символично, что уже на следующий год после начала крестьянской реформы в Саратове создается городское полицейское управление. Штат его постоянно растет. Если в 1839 г. в Саратове было 183 полицейских чиновника, то к 1881 г. количество их возросло до 321, включая 4 частных пристава, 18 квартальных и 30 околоточных надзирателей22. Полицейские управления были созданы и в каждом уезде. Возглавляли их исправники, назначаемые губернатором из местных дворян. Кроме того, в станах появляется должность помощника станового пристава -полицейского урядника. Вскоре после покушения Д. Каракозова на Александра II была осуществлена реформа корпуса жандармов, в результате которой в 1867 г. учреждается Саратовское губернское жандармское управление. Возглавлял его начальник, имевший помощников в уездах. С этого времени на жандармское управление ложится основная тяжесть борьбы с революционным движением. А с 1892 г. эту же функцию на железных дорогах губернии стало выполнять железнодорожное Рязано-Уральское жандармское полицейское управление.

Наиболее существенные изменения в системе управления на губернском уровне во второй половине XIX в. были связаны не


 


Saratov21 Очерки истории Саратовского Поволжья. - Т. 2. - Ч. 1. - С. 192. 574


22


Саратовский сборник. - Саратов, 1981. - Т. 1. - Отд. 2. - С. 66-67.


575


столько с трансформацией самих государственных органов, сколько с реформами самоуправления. Если положение дворянских сословных учреждений практически не изменилось, то городская реформа 70-х гг. значительно повысила роль городского самоуправления. Городской голова, возглавляемая им городская управа и городская дума с этого времени оказывали все возрастающее влияние на организацию жизни в Саратове. Аналогичные процессы происходили и в уездных городах.

В 60-е гг. XIX в. в системе управления появился еще один общественный институт. Первое Саратовское губернское собрание состоялось в мае 1866 г. С этого времени губернское и уездные земства действовали параллельно с органами государственной власти. Впервые в России появилось понятие «общественная служба». Согласно общероссийскому положению, земства занимались местным хозяйством и благоустройством: строительство, транспорт, кустарные промыслы, здравоохранение, образование. Довольно быстро вклад земской «общественной службы» в этой области стал сопоставим с деятельностью государственных органов. Однако новые учреждения находились под достаточно плотным контролем государственной бюрократии. В частности, губернатор мог опротестовать любое решение земства. Таким образом, во второй половине XIX в. структура государственных органов исполнительной власти на региональном уровне продолжала усложняться и расширяться, но в этот же период наблюдалась и тенденция роста влияния органов самоуправления.

В последние два десятилетия существования Российской империи радикальных административных реформ не проводилось. По-прежнему в центре властных отношений находилась фигура губернатора. Нельзя не отметить, что в 1903-1906 гг. саратовским губернатором был выдающийся российский государственный деятель П. Столыпин. Он управлял губернией в сложное время, когда она была охвачена крестьянскими волнениями и забастовками рабочих. В своих распоряжениях местным властям губернатор требовал: «Беспорядки подавляйте решительно, не стесняясь при крайности действовать огнем»23. Несомненно, опыт, приобретенный П. Столыпиным в Саратове, помог ему в организации борьбы с революционным движением на посту министра внутренних дел и в подготовке аграрной реформы.

Влияние революционного движения проявилось в том, что наибольшие изменения губернского управления в начале XX в. про-

Saratov23 Государственный архив Саратовской области (далее - ГАСО). Ф. 1. Оп. 1. Д. 6721. Л. 218.

576


изошли в полицейской сфере. Для осуществления политического сыска в 1902 г. было создано Саратовское охранное отделение. А в 1906 г. Саратов стал центром одного из охранных округов, охватывавшего несколько губерний. Сам губернатор с 1904 г. являлся председателем Особого совещания, в состав которого входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям. В условиях нарастания крестьянских волнений укреплялась полиция и в сельской местности. В1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках учреждается уездная полицейская стража. Таким образом, на смену выборным из крестьян сотским и десятским пришли профессиональные блюстители порядка. Эффективность этой меры отмечал губернатор Столыпин в отчете императору24. Под воздействием революционного движения в региональной системе управления были отмечены еще два нововведения. Первое из них - это создание учреждения, ведавшего тюрьмами. В 1900 г. вместо тюремного отделения в составе губернского правления была учреждена самостоятельная губернская тюремная инспекция. Другое новшество было связано с интенсивным развитием после манифеста 17 октября 1905 г. различных общественных организаций. Для наблюдения за порядком их создания, регистрации программных документов и контроля над их деятельностью в 1906 г. в Саратове было учреждено губернское по делам об обществах присутствие25.

В 1907 г. в связи с началом столыпинской аграрной реформы в Саратове создается губернская землеустроительная комиссия. Возглавлял ее губернатор С. Татищев, а в состав входил целый ряд чиновников высокого ранга, губернский предводитель дворянства и по три представителя от земства и от крестьянства. В дальнейшем аналогичные комиссии были созданы в каждом уезде. Землеустроительные комиссии должны были содействовать выделившимся из общины крестьянам в размежевании и покупке земель, в разрешении земельных споров, в переселении.

Определенные изменения в структуре губернских административных учреждений произошли в ходе Первой мировой войны. Как и в других крупных городах империи, летом 1915 г. в Саратове начал функционировать военно-промышленный комитет, который содействовал всем учреждениям губернии в деле снабжения армии, координировал распределение ресурсов и заказов, регулировал цены26.

Saratov24                      ГАСО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 6628. Л. 18.

25                      Там же. Ф. 176.0п. 1.Д. 1.

26                      Там же. Ф. 422. Оп. 1.Д. 3.

577


Война обострила многие социально-экономические проблемы. Для их решения создается целый ряд специальных учреждений: губернское и уездные особые совещания по продовольственному вопросу, губернское совещание по обеспечению древесным топливом Саратовской губернии, губернское совещание по устройству беженцев и т. п. Кроме того, в губернии действовали многочисленные уполномоченные местных и центральных учреждений: уполномоченный Министерства земледелия по закупке хлеба для армии, уполномоченный по реквизиции и закупке сапог для армии, главноуполномо-ченный по устройству беженцев в Саратовской и Астраханской губерниях и другие должностные лица.

Можно по-разному оценивать эффективность системы управления Саратовской губернией, действовавшей в начале XX в. По сравнению с другими губерниями империи она функционировала вполне удовлетворительно, о чем свидетельствовало динамичное экономическое развитие Саратовского региона. Однако крах Российской империи поставил финальную точку в оценке этой системы управления. Разумеется, недостатки региональной административной системы были не главной причиной катастрофы, но в то же время нельзя отрицать, что деятельность местной бюрократии не способствовала оптимальному решению многочисленных проблем и явилась одним из факторов обострения революционной ситуации в стране.

В 1917 г. началась радикальная трансформация веками складывавшейся системы власти. Уже Февральская революция внесла значительные изменения в структуру административных учреждений Саратовской губернии. Разрушение старых и создание новых органов управления началось в Саратове 2 марта 1917 г. после получения известий о революционных событиях в Петрограде27. Прежде всего были разогнаны полицейские учреждения. На следующий день - отстранен от власти и вскоре арестован последний саратовской губернатор дореволюционного периода С. Тверской. Высшим органом управления губернией стал избранный на расширенном заседании Саратовской городской думы общественный городской исполнительный комитет. В его состав вошли представители гордумы, земства, политических партий и общественных организаций. Аналогичные исполнительные комитеты вскоре были созданы во всех уездных центрах, а затем и в волостях. Следует отметить, что многие прежние административные учреждения продолжали функционировать и после февраля 1917 г. Ликвидированы были, главным обра-


зом, структуры силового блока. В частности, уже в марте вместо полиции начинает создаваться милиция.

Временное правительство, пытаясь взять развитие событий под свой контроль, разослало телеграмму, согласно которой председатели губернских земских управ автоматически становились правительственными комиссарами и к ним переходили полномочия губернаторов. Однако в Саратове назначенный комиссаром К. Гримм продержался на своем посту всего несколько часов. Общественный городской исполком отстранил его от должности и избрал комиссаром своего представителя Н. Семенова, известного в Саратове общественного деятеля. Временное правительство вынуждено было утвердить его кандидатуру28. Губернский комиссар являлся высшим должностным лицом губернии до Октябрьской революции. Он осуществлял надзор за деятельностью правительственных учреждений и законностью органов местного самоуправления, издавал обязательные постановления, главным образом, по вопросам порядка и безопасности. Временное правительство постоянно стремилось укрепить власть комиссаров за счет сокращения прав общественных исполкомов, которые так и не получили статуса государственных органов. Формально губернский комиссар обладал значительными полномочиями, но в условиях революционного хаоса его реальная власть не шла ни в какое сравнение с положением царского губернатора.

Как и повсюду в России, в Саратовской губернии после Февральской революции возник еще один центр власти: одновременно с созданием общественного городского исполкома возник и Саратовский Совет рабочих депутатов. Председателем исполкома Совета был избран видный большевик В. Милютин. Вскоре Советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов стали формироваться по всей губернии. Роль Советов, их взаимоотношения с другими органами управления на протяжении 1917 г. менялись. В целом же единой системы власти так и не сложилось. Борьба за расширение властного влияния между Советами, общественными исполкомами и правительственными комиссарами продолжалась вплоть до октября 1917 г.

Октябрьская революция, положив начало глубочайшему перевороту в жизни нашей страны, не могла не привести к коренным изменениям и в сфере административного управления на региональном уровне. В Саратове власть перешла в руки губернского Совета в результате событий 27-29 октября. С этого времени началось строительство принципиально новой системы управления регионом. Пер-


 


SaratovSaratov27 Очерки истории Саратовского Поволжья. - Саратов, 1999. - Т 2 - Ч 2 -С.312-317

578


28 Очерки истории Саратовского Поволжья. - Саратов, 1999. - Т. 2. - Ч. 2. -С. 320-321.

579


воначально процесс государственного строительства носил спонтанный характер и определялся декретами ВЦИК, СНК, а отчасти местными инициативами. С принятием летом 1918 г. первой Конституции РСФСР под этот процесс была подведена законодательная база. Тем не менее поиск новых форм продолжался не один год.

Показателем нестабильности первых лет советской власти стали постоянные изменения в статусе и административно-территориальном делении Саратовского региона на протяжении двух десятилетий. В 1918 г. часть территории Саратовской губернии была передана вновь создаваемой Трудовой коммуне (автономной области) немцев Поволжья, в 1924 г. получившей статус Автономной Республики немцев Поволжья. Немецкая автономия напрямую подчинялась центральным органам РСФСР и имела собственную систему управления29. В 1919 г. вместо Царицынского уезда была создана самостоятельная губерния. В 1928 г. Саратов стал центром огромного Нижне-Волжского края, возникшего в результате объединения двух национальных автономий и трех губерний. Административно-территориальными единицам в этот период вместо уездов становятся округа и районы. С 1932 г. центр Нижне-Волжского края переносится в Сталинград, а в 1934 г. создается самостоятельный Саратовский край, включавший 55 районов и АССР немцев Поволжья, разделенную в свою очередь на 22 кантона30. Наконец, в 1936 г. после выделения в качестве самостоятельного субъекта РСФСР немецкой республики была образована Саратовская область, правда, еще в границах, существенно отличавшихся от современных.

Постепенно сформировалась и структура исполнительной власти региона, основанная на системе Советов. Губернский (краевой) съезд Советов избирал высший исполнительно-распорядительный орган - исполнительный комитет во главе с председателем. В его состав входило в разное время 10-25 чел. Аналогичные органы создавались в уездах и волостях, а позднее в округах и районах. Низшей ступенью были сельсоветы в крупных селах. Между съездами Советов исполкомы являлись высшими органами власти на местах. Исполкомы имели право контролировать нижестоящие Советы и отменять их решения31. Как правило, для оперативного руководства избирался еще и президиум из нескольких человек. Председатель Саратовского губисполкома олицетворял высшую административную власть в регионе, но ни формально, ни реально не обладал объемом

Saratov29                      Герман А.А. Немецкая автономия на Волге. - Саратов, 1992.

30                     Энциклопедия Саратовского края. - С. 53.

31                       Конституция и конституционные акты РСФСР. 1918-1937. -М, 1940.-С. 154-158.

580


полномочий прежнего губернатора. Во-первых, он был ограничен коллегиальными органами, а во-вторых, о чем речь пойдет ниже, -партийным влиянием.

Очень быстро стал разрастаться и усиливать позиции аппарат губисполкома. Его основной структурной единицей были отделы: военный, труда и социального обеспечения, образования, коммунальный и т. д. В феврале 1918 г. при Саратовском губисполкоме был создан отдел по борьбе с контрреволюцией. При необходимости организовывались еще и подотделы, комитеты и комиссии. Некоторые из них находились в двойном подчинении: Совету и соответствующему наркомату.

В первое десятилетие советской власти важную роль в руководстве экономикой играла система совнархозов. Саратовский губернский совет народного хозяйства был создан в декабре 1917 г., а уже с января 1918 г. ему подчиняются все предприятия, ранее курировавшиеся другими ведомствами. В составе губсовнархоза также создаются отделы: производственный, топливный, контрольно-финансовый, кооперативный, госсооружений. В связи с разрастанием Гражданской войны создается отдел военных заготовок по снабжению Красной Армии, игравший в 1918-1920 гг. очень важную роль. Максимальная централизация экономики в годы Гражданской войны привела к тому, что вертикальная структура ВСНХ оттеснила местные Советы от решения многих экономических вопросов, особенно в сфере промышленности32.

Наряду с системами Советов и совнархозов в годы Гражданской войны действовали и другие органы управления. Летом и осенью 1918 г. важную роль в перераспределении земли и осуществлении продовольственной диктатуры сыграли комитеты бедноты. Комбеды создавались в селах и на волостном уровне. Там, где Советы были небольшевистскими, комбеды фактически брали на себя функции государственной власти. В прифронтовой зоне, а таковой время от времени становилась вся Саратовская губерния, при необходимости создавались чрезвычайные органы - ревкомы, временно сосредоточивавшие в своих руках всю полноту власти33. Ну и, конечно, нельзя не упомянуть о структурах ВЧК. В Саратове губернская чрезвычайная комиссия была создана 25 мая 1918 г. вместо отдела по борьбе с контрреволюцией губисполкома34. Затем были созданы и

SaratovКраткий очерк власти и управления «советского» коммунистического государства. - Саратов, 1996. - С. 11-12. 33 Понихидин ЮМ. Революционные комитеты РСФСР. 1918-1921  - Саратов, 1982.-С. 34-99.

34 На страже безопасности России. - Саратов, 1997. - С. 10.

581


уездные ЧК Чекистские структуры на местах фактически изначально обладали независимостью от местной администрации, и степень этой независимости постоянно возрастала.

Местные Советы с первых лет существования оказались в двойственном положении. С одной стороны, они обладали значительной самостоятельностью, но с другой - их бюджеты контролировались вышестоящими Советами и центральным правительством. Кроме того, влияние исполкомов на учреждения, входившие в систему того или иного наркомата, было сильно ограничено. А самое главное, что ограничивало власть Советов - это партийное влияние. Параллельно с советскими структурами уже в 1918 г. сложилась вертикаль партийных органов от губкома РКП(б) до партячеек в крупных селах. Пожалуй, только первый председатель Саратовского губисполкома советского периода В. Антонов-Саратовский (1917-1918 гг.) был бесспорным лидером. Власть последующих советских руководителей с каждым годом ограничивалась губкомом. Партийные органы все больше вмешивались в кадровую политику, предопределяли решение важнейших вопросов. Особенно это стало очевидно с внедрением номенклатурного принципа подбора кадров. Постановлением оргбюро ЦК «О порядке подбора и назначения работников» от 16 ноября 1925 г. всем губкомам и крайкомам предписывалось приступить к выработке номенклатуры должностей местных органов, назначения на которые должны были проводиться с последующим утверждением соответствующими парторганами. А основное требование к кадрам Сталин сформулировал еще на XII съезде РКП(б): «Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь»35. С каждым годом номенклатурная сеть все расширялась. Партия брала под свой контроль все сколько-нибудь значимые руководящие должности. Кроме того, партийные органы от общего политического руководства переходили к повседневному управлению. В результате реальный центр власти в регионе уже в 20-е гг. переместился в губком партии. Саратовские краеведы считают, что последним председателем губисполкома, который обладал относительной самостоятельностью, был И. Ермасов, занимавший эту должность в 1921-1927 гг.36 В 30-е гг. местные Советы стали заниматься преимущественно жилищно-коммунальной и культурно-просветительной сферами.

Роль советских органов год от года становилась все более зависимой, поэтому нет необходимости подробно описывать все измене-

Saratov35                      XII съезд РКП(б). Стенографический отчет. - М., 1968. - С. 63.

36                      Семенов В.К Указ. соч. - С. 246.


ния в их структуре. Отметим лишь наиболее важные этапы для Саратовской области. После принятия Конституции 1936 г. изменился порядок формирования исполкомов местных Советов. Теперь они избирались не на съездах, а на сессиях Советов соответствующего уровня и формально перед ними были ответственны. При этом и кандидаты в депутаты, и кандидатуры в состав исполкомов заранее подбирались партийными органами и избирались на безальтернативной основе. Впервые по новой Конституции выборы в местные Советы области прошли в 1939 г.

Во второй половине 30-х гг. наряду с партийными органами огромное влияние на систему управления в регионе стало оказывать такое учреждение, как областное управление НКВД. Это было связано с волной массовых репрессий, захватившей, в том числе, и высшее партийное и советское руководство области. В 1937 г. были репрессированы как «враги народа» председатель Саратовского облисполкома Н. Барышев и председатель Саратовского горисполкома А. Гринштейн. Затем аресту подверглись многие руководители райисполкомов и рядовые работники советского аппарата37. В течение 1937-1938 гг. репрессии против них несколько раз возобновлялись, что вело к частой смене должностных лиц и дезорганизации деятельности региональной администрации.

На системе административного управления Саратовской области не могли не отразиться события Великой Отечественной войны. Прежде всего следует отметить очередное изменение ее границ: в результате ликвидации АССР немцев Поволжья (сентябрь 1941 г.) в области появилось 15 новых районов. Мобилизация сил и ресурсов в условиях войны потребовала еще большей концентрации и централизации власти, в том числе и на региональном уровне. С этой целью постановлением ГКО от 22 октября 1941 г. «в интересах сосредоточения всей гражданской и военной власти и установления строжайшего порядка в городах и прилегающих районах, представляющих ближайший тыловой район фронта», создавались городские комитеты обороны38. В Саратове городской комитет обороны был создан 26 октября 1941 г. Возглавил его первый секретарь обкома ВКП(б), а председатель облисполкома А. Петров стал одним из его членов. Учреждение этого чрезвычайного органа изменило статус местных Советов, особенно Саратовского горсовета. Теперь он юридически перестал быть высшим органом власти в Саратове. Если до войны партийное руководство Советами, хотя бы формально, осуще-

Saratov37                      Энциклопедия Саратовского края. - С. 284.

38                      РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1. Д. 12. Л. 180.


 


582


583


ствлялось в виде рекомендаций, то теперь «все обращения в адрес Советов соответствующего уровня в документах ГорКО формулировались в императивном духе (обратить внимание, поручить, обязать и т. д.)»39. В деятельности самих Советов произошло ограничение принципа коллегиальности и уменьшение гласности. Летом-осенью 1942 г. городские комитеты обороны были созданы также в Балашове, Вольске, Ргищево. Комитеты обороны опирались в своей деятельности в первую очередь на структуры компартии. Исполкомы Советов выполняли функции рабочих органов комитетов обороны. В результате зависимость советских органов от партийных еще более возросла.

Саратовский городской комитет обороны прекратил свое существование в августе 1943 г. После этого местные Советы и их исполкомы вновь обрели прежний юридический статус. Соответственно в их деятельности вопросы обеспечения обороны постепенно уступили место задачам мирного строительства. Тем не менее, жесткая централизация продолжала оставаться одной из главных характерных особенностей административной системы управления и во второй половине 40-х гг. Тенденция к некоторому ослаблению бюрократического централизма стала наблюдаться только в середине 50-х гг. после смерти Сталина. В этот период происходит заметное расширение реальных полномочий региональных органов власти. Первым шагом в данном направлении стало совершенствование структуры государственного управления, проводившееся в 1954 г. В ходе реорганизации было значительно сокращено количество центральных ведомств, осуществлявших руководство хозяйственной деятельностью на территории краев и областей: отраслевых бюро, главков, отделов, трестов и других организаций. В апреле 1956 г. была реорганизована промысловая кооперация. Многие предприятия промышленности, торговли и общественного питания, входившие в ее систему, были переданы в ведение Саратовского облисполкома и горисполкомов. Для усиления роли местных Советов в конце 1956 г. милиция была переведена в двойное подчинение: не только Министерству внутренних дел, но и исполкомам соответствующих Советов. Местные органы МВД получили статус отделов исполкомов.

Одним из показателей усиления самостоятельности регионов явилось резкое сокращение численности номенклатуры ЦК партии в 50-е гг. С 1946 г. по 1958 г. она уменьшилась примерно в три раза. Причем основное ее сокращение произошло за счет работников на

Saratov39Данилов В.Н. Советское государство в Великой Отечественной войне: феномен чрезвычайных органов власти 1941-1945 гг. - Саратов, 2002. - С. 97.

584


местах. Так, если в Саратовской области в 1946 г. было 703 работника номенклатуры ЦК, то к 60-м гг. их число составляло всего около 10040. Это не означало, что были сокращены руководящие должности; они просто перешли в ведение региональных партийных комитетов. Если в начале 50-х гг. номенклатура ЦК представляла собой густую сеть, охватывающую своим влиянием все наиболее важные населенные пункты и производства, то к середине 60-х эта сеть стала гораздо реже. Центр все больше передавал свои функции региональным руководителям. Фактический контроль над кадрами номенклатуры регионов сосредоточился в руках региональной партийной элиты. Центр мог ее контролировать только через сужающийся круг ключевых фигур областного руководства.

Новый шаг к повышению роли региональных органов власти был сделан в 1957 г. Сначала в январе этого года ЦК КПСС принимает постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами». В нем ставилась задача «добиться повышения роли Советов и их исполнительных органов в осуществлении политики партии и правительства в хозяйственном и культурном строительстве»41. После принятия постановления были несколько расширены реальные хозяйственные функции облисполкомов и горисполкомов крупных городов. В частности, с 1958 г. на них были возложены обязанности заказчика по жилищному, культурно-бытовому и коммунальному строительству, выполняемому подрядным способом. Исполкомы получили также дополнительные права в планировании производства и распределении продукции предприятий местной промышленности и в финансово-бюджетных вопросах.

Другим крупным событием 1957 г., повлиявшим на повышение роли местных органов власти, стал переход в управлении промышленностью от отраслевого принципа к территориальному42. Вместо расформированных отраслевых министерств руководить деятельностью большинства промышленных предприятий на территории Саратовской области стал один из 105 вновь созданных Советов народного хозяйства. Правда, после этого региональная система управления существенно усложнилась. На территории области стали действовать три главных центра управления: обком КПСС, совнархоз и облисполком, и функции их пересекались. Конечно, ведущая роль

Saratov40                      Центр документации новейшей истории Саратовской области (далее - ЦДНИСО).

Ф. 594. Оп. 1.Д. 4677. Л. 303.

41                      КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.-

М, 1971.-Т. 7.-С. 239.

585

42                      Там же. - С. 249-256.

19 — 4316


сохранялась за обкомом, но после того, как в 1962 г. произошло разделение обкомов и облисполкомов на промышленные и сельские, система стала не просто сложной, а запутанной.

Отстранение от власти Н. Хрущева и отмена некоторых его новаций способствовали стабилизации порядка административного управления регионом, практически он не менялся около двадцати лет. Номинально высшим органом исполнительной власти Саратовской области являлся облисполком. Ему подчинялась вертикаль городских, районных и сельских Советов. Повседневной оперативной работой по управлению занимался аппарат соответствующих исполкомов, разделенный на отраслевые отделы. Однако фактически советские органы так и оставались при советской власти на вторых ролях. Во-первых, часть предприятий, учреждений и организаций области находилась вне сферы их влияния: областное управление КГБ, оборонные предприятия, вузы. Во-вторых, большое количество организаций находилось по-прежнему в двойном подчинении Советам и отраслевым ведомствам. При этом влияние последних зачастую было важнее (например, для милиции). В-третьих, что самое главное, реальная власть принадлежала партийным органам, прежде всего, обкому КПСС и его первому секретарю. В. Гусев, бывший первым секретарем Саратовского обкома в 1976-1985 гг., в своих воспоминаниях так характеризовал сложившееся положение: «Вообще-то ситуация обстояла так (это было и при Андропове, и при Черненко, и при Горбачеве), что именно советская власть, ее главные представители - народные депутаты - оказались как бы в стороне от главного дела. ...Народные избранники, депутаты занимались зачастую делами второстепенными, например, благоустройством городов, дорогами, иногда - распределением жилья, снабжением города овощами»43.

Партийная власть над советскими органами, как и прежде, осуществлялась за счет номенклатурного принципа подбора и расстановки кадров. При этом председатель облисполкома и его заместители входили в номенклатуру центральных органов партии и утверждались в Москве. Значительная часть руководителей советских органов входила в номенклатуру обкома КПСС. В 1965 г. она охватывала в Саратовской области 1235 должностей (и еще 1127 должностей учетно-контрольной номенклатуры)44. Работники низшего звена (вплоть до сельсоветов) состояли в номенклатуре горкомов и райкомов. В то же время руководители исполкомов сами входили в состав партийных органов. Например, председатель облисполкома обяза-


тельно был членом бюро обкома. С одной стороны, это повышало их статус, но с другой, обязывало подчиняться партийной дисциплине и партийным решениям.

Таким образом, органы исполнительной власти регионального уровня были составной частью партийно-государственной системы, причем второстепенной частью по сравнению с партийной вертикалью. Неудивительно, что кризис компартии привел и к краху советской системы.

ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Началом нового этапа реформирования административного управления на региональном уровне правомерно считать 1990 г., когда состоялись первые после долгого перерыва альтернативные выборы в местные Советы. Правда, накал борьбы на них был на порядок ниже, чем в Москве и Ленинграде. Характерно, что на 300 мест в Саратовском областном Совете претендовало всего 473 кандидата45. То есть примерно в половине округов выборы были безальтернативными, и почти все номенклатурные работники баллотировались именно в них. Общие итоги выборов в облсовет правомерно расценить как победу партаппарата. Уже в первом туре депутатами были избраны 62 партийных и советских работника (примерно треть от общего числа избранных). Активных сторонников «Демроссии» всего по итогам четырех туров было избрано около двадцати человек (менее 10% состава Совета). Председателем Совета стал первый секретарь обкома КПСС К. Муренин, а предисполкома утвержден Н. Гришин, и ранее занимавший эту должность. В дальнейшем облисполком работал почти в том же режиме, что и прежде. Реальным центром власти оставался обком КПСС, а Совет послушно выполнял партийные директивы. Однако перемены все же произошли, и они были связаны с результатами выборов в Саратовский горсовет. Здесь приверженцы «Демроссии» получили примерно столько же мест, сколько и сторонники партаппарата46. А после того, как избранный председателем Совета В. Головачев пошел на союз с демократами, образовался альтернативный обкому и облисполкому политический центр. Таким образом, нарушилась прежняя властная вертикаль, и началось противостояние властных структур области и областного центра, которое с перерывами продолжается до настоящего времени.


 


SaratovSaratov43                      Гусев В.К. Жизнь ради созидания. - М., 1999. - С. 210.

44                      ЦДНИСО. Ф. 594. Оп. 5. Д. 36.

586


45                      Коммунист (Саратов). - 1990. - 8 марта.

46                      Политика и культура в российской провинции. - М.; СПб., 2001. - С. 106.

19*


587


Резкие перемены в саратовских структурах власти начались после событий августовского путча 1991 г. Совмещавший высшие должности в облсовете и обкоме КПСС Муренин предпочел оказаться в эти дни в туристической поездке. Оставшийся без своего руководителя Совет никак не реагировал на происходящее. Правда, в главной областной газете публиковались документы ГКЧП и не печатались обращения другой стороны. Только 22 августа была опубликована информация о заседании руководящих органов Совета, суть которой отражалась в ее названии: «Призыв к спокойствию»47. Никаких политических оценок в информации не содержалось. Напротив, городские власти Саратова активно поддержали Б. Ельцина. Результаты не замедлили сказаться. Во-первых, перестали функционировать структуры КПСС и государственные органы превратились в действительно высшие органы власти. Во-вторых, Головачев за свою активность уже 24 августа был назначен представителем Президента России в Саратовской области. Эта должность учреждалась «в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев и областей»48. После этого началась борьба за обновление областного руководства. Решающие изменения были осуществлены в ходе чрезвычайной сессии областного совета, проходившей 27-30 августа. Поскольку, как отмечалось выше, облсовет был оплотом местной партийной номенклатуры, главным содержанием сессии стала борьба большинства депутатского корпуса за максимально возможное сохранение прежних позиций при минимальных уступках «демократам». Не случайно в одной из местных газет отчет о сессии был опубликован под заголовком «Жить хотелось как никогда»49. Небольшая группа депутатов-демократов, пользуясь растерянностью партноменклатуры и опираясь на поддержку только что назначенного представителя Президента, пыталась добиться самороспуска обл-совета в надежде получить в новом составе большинство. В первый же день под давлением депутатов ушел в отставку председатель Совета Муренин, а затем длившаяся несколько дней борьба завершилась половинчатым результатом. Был принят документ под назв^ани-ем «О политической оценке переворота в государстве, действиях и бездействии областных управленческих структур в этой ситуации и мерах по стабилизации обстановки в области»50. В нем констатировалось, что президиум и исполком областного совета «не приняли

Saratov47                     Коммунист (Саратов). - 1991. - 22 августа.

48                     Саратовские вести. - 1991. - 6 сентября.

49                     Саратов. - 1991. - 3 сентября.

50                     Саратовские вести. -1991.-5 сентября.

588


должных мер для противодействия противоправной антиконституционной деятельности путчистов», но в то же время отмечалось, что исполком облсовета «предпринимал некоторые действия по сохранению нормальной обстановки в области, не препятствовал деятельности общественно-политических объединений и граждан, выступивших в поддержку Президентов СССР и РСФСР и законного правительства России». В документе содержалась рекомендация обл-прокуратуре: «Провести расследование деятельности Саратовского областного руководства и подчиненных ему подразделений в период 19-21 августа». Кроме того, была создана областная комиссия по расследованию деятельности должностных лиц области в тот же период. Из других положений следует назвать решение о передаче имущества КПСС в области органам исполнительной власти и поручение исполкому разработать перечень первоочередных мер «по выведению области из кризисной ситуации». Вслед за Мурениным в отставку был отправлен весь состав президиума облсовета. Однако попытки принудить Совет к роспуску были решительно отвергнуты большинством депутатов. Свою должность сохранил и председатель облисполкома Гришин. Изменения не коснулись также структуры и состава аппарата исполкома.

Новым председателем Совета был избран Н. Макаревич, хорошо известный в области своей оппозиционной деятельностью еще с конца 80-х гг. Обладая определенным моральным авторитетом, он к тому времени не располагал серьезным организационным влиянием на местных «демократов», которые группировались вокруг других лидеров. Сразу после избрания Макаревича областная организация «Демократической России» заявила, что не поддерживает новое руководство. В Саратовской области сложилось несколько центров политического влияния, которые начали ожесточенную борьбу за власть. Наряду с областным Советом и представителем Президента в их число входили городской Совет Саратова и организация «Демрос-сии», возглавляемая влиятельным лидером В. Давыдовым. Политологи, анализировавшие данную ситуацию, определили ее как «войну всех против всех»51.

В результате борьбы элит назначение главы администрации области затянулось на полгода. Это крайне отрицательно сказалось на состоянии всей системы управления, деятельность которой в этот период носила беспорядочный характер. Рядовые работники органов исполнительной власти были дезориентированы, не знали, как действовать в новой обстановке. Многие, особенно в силовых структу-

Saratov51 Россия регионов: трансформация политических режимов. - М., 2000. - С. 124—125.

589


рах, увольнялись, опасаясь за свою судьбу. В результате активизировались местные криминальные структуры. Последствия охватившего всю страну глубочайшего социально-экономического кризиса в Саратовской области усугублялись кризисом власти.

Областной Совет стремился занять господствующее положение в системе органов власти, при этом пытаясь присвоить себе и исполнительные функции. Руководство облсовета зачастую подменяло собственный исполком, занимаясь не свойственными для представительных органов делами. После ухода с политической сцены партийных органов на какое-то время Советы оказались ответственными за все. В условиях стремительно углубляющегося экономического кризиса осенью 1991 г. много внимания пришлось уделять текущим вопросам жизнеобеспечения населения. Характерно, что фактически первым распоряжением нового председателя Саратовского облсовета Макаревича было распоряжение об организации в областном центре сельскохозяйственной ярмарки для обеспечения населения продуктами52.

Вплоть до весны 1992 г. облсовет регулярно занимался оперативными вопросами управления: формированием бартерного фонда области, ценами на мясо и молоко, вопросами снабжения хлебом отдельных населенных пунктов, подготовки к зиме конкретных объектов энергоснабжения и т. п. Для решения подобных вопросов при Совете был создан комитет по выходу из экономического кризиса в составе девяти человек. В районах административные функции продолжали выполнять райисполкомы. Самостоятельность их в данный период резко возросла, но, поскольку подавляющее большинство районов и прежде были дотационными, ресурсов для того, чтобы эффективно воспользоваться полученной самостоятельностью, не было. Оценивая деятельность Советов и их исполкомов по оперативным вопросам жизнеобеспечения населения, приходится констатировать неудачу попыток воспрепятствовать падению производства и резкому снижению жизненного уровня людей. С позиций сегодняшнего дня очевидно, что добиться этого было невозможно, так как кризис носил системный характер, а причины его имели общефедеральные корни. Тем не менее, указанная деятельность Советов не была бесполезной. В условиях краха прежней партийно-государственной системы управления Советы выступили той структурой, которая позволила сохранить определенную преемственность. В противном случае последствия кризиса были бы гораздо более болезненными. Во всяком случае, в Саратовской области удалось избежать

Saratov52 Саратовские вести. -1991.-5 сентября. 590


паралича производства, голода, массовой безработицы. Значительная заслуга в этом принадлежала именно Советам.

Соперничавшие группировки местной элиты так и не смогли прийти к консенсусу, поэтому назначение главы администрации области затянулось на полгода. Только 25 февраля 1992 г. (последним в России) на эту должность указом Президента был назначен Ю. Белых - директор птицефабрики, до этого не принадлежавший к числу влиятельных местных лидеров, хотя и являвшийся народным депутатом РСФСР53. Данное назначение не привело к примирению борющихся сторон. Практически со дня назначения Ю. Белых его отношения с областным Советом стали носить конфронтационный характер. Показательно, что Совет, по новому законодательству обладавший правом утверждать назначенного Президентом главу, не делал этого свыше трех месяцев. Белых, в свою очередь, развернул наступление на позиции облсовета. Уже в постановлении о вступлении в должность Белых основное внимание уделил не конструктивным аспектам, а прекращению полномочий облисполкома54. Практически никто из старого областного руководства в состав администрации не вошел.

После назначения главы администрации области, наконец, началось строительство новой системы исполнительной власти. К лету 1992 г. структура администрации в основном сложилась. У Белых было семь заместителей (один из них первый), курировавших определенные сферы. Основными структурными единицами администрации были комитеты, управления и отделы. Комитетов было восемь и, как правило, они создавались по новым направлениям деятельности, например, комитет по имуществу, комитет по земельной реформе и земельным ресурсам. Управления (их было 13) курировали более традиционные направления: финансовое управление, управление сельского хозяйства, управление культуры, управление образования и т. п. Некоторые отделы являлись подразделениями управлений, но некоторые имели самостоятельный статус (отдел юстиции, отдел транспорта и связи, отдел по вопросам общественных отношений и др.)55 Нужно сказать, что данная структура была более громоздкой и менее продуманной, чем прежний исполком. Иногда структурные подразделения создавались из конъюнктурных соображений или для удовлетворения чьих-то личных амбиций. Достаточно упомянуть в этой связи о создании целого управления международных отношений.

SaratovСаратовские вести. - 1992. - 5 марта.

54                      Там же.

55                      Там же. - 22 мая.

591


Административно-территориальное деление области на районы сохранилось. Глава администрации области получил полномочия назначать глав районных администраций. При этом райсоветы продолжали функционировать, но их исполкомы были ликвидированы. Исполнительно-распорядительные функции выполняли вновь созданные администрации. В сельских населенных пунктах государственную власть представляли по-прежнему сельсоветы. В целом создавалась единая иерархия исполнительных органов, на вершине которой находился глава администрации области, назначаемый Президентом России и подчинявшийся его администрации и федеральному правительству. Первое время в области была очень велика роль представителя Президента В. Головачева. Его сторонники заняли многие посты в областной администрации и в районах, но в дальнейшем Белых постепенно сумел отодвинуть его на второй план.

С введением института глав администраций был сделан значительный шаг к разделению властей, но все же это был только шаг в данном направлении. Процесс не мог быть завершен, поскольку в одном государственном организме противостояли друг другу два несовместимых начала. Исполнительная власть выстраивалась как элемент президентской республики, а параллельно существовала система Советов, возникшая в свое время как отрицание принципа разделения властей. Подействовавшей Конституции, Советы оставались высшими органами государственной власти и на законном основании могли вмешиваться в действия исполнительных структур. К тому же формирование нового государственного аппарата происходило при почти полном отсутствии механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения авторитарно-бюрократической системы.

Вместе с тем обстановка в Саратовской области имела свои особенности. Сказалась длительная задержка с назначением главы администрации. За полгода, в течение которых Совет совмещал исполнительные и законодательные функции, его руководители просто привыкли ощущать себя высшей властью в области. Поэтому попытки облсовета вмешиваться в оперативные вопросы управления продолжались и после назначения главы администрации области. В отличие от соседних областей, глава администрации был назначен не по рекомендации Совета и не из его состава. Ю. Белых занял свою должность, не имея сильной сплоченной команды, не располагая серьезной поддержкой местной элиты, в том числе депутатов, не обладая популярностью среди населения. Наконец, Белых, как назначенный Президентом чиновник, был обязан проводить его политическую линию. Напротив, в Саратовском областном совете удельный

592


вес «демократов», как отмечалось выше, был наименьшим в регионе. Поэтому политические разногласия были неизбежны. В результате главе администрации пришлось полтора года работать при постоянном сильном противодействии облсовета. При этом прокурор области регулярно выносил представления о нарушении законности и той и другой стороной. Ситуация разрешилась очередным глубоким политическим кризисом осенью 1993 г.

Согласно указу Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. прерывались полномочия съезда и Верховного Совета народных депутатов России, но система местных Советов еще сохранялась56. Однако Саратовский облсовет активно выступил на стороне Р. Хасбулатова и А. Руцкого. Уже 21 сентября состоялась его чрезвычайная сессия, на которой было принято решение приостановить действие президентского указа на территории области и выполнять волю Верховного Совета. Лишь немногие депутаты, включая будущего губернатора Д. Аяцкова, выступили против. Руководство облсовета пыталось заставить действовать в духе своей линии все государственные структуры. Правда, это не выражалось в каких-то силовых акциях, но риторика была весьма жесткой. Впрочем, контроль над ситуацией остался в руках исполнительной власти. Следует заметить, что руководство облсовета не переориентировалось и после победы Президента, ограничившись попыткой сделать невнятное заявление, осуждавшее неких отдельных политиков, «призывающих к насилию». Напротив, глава администрации области Ю. Белых бескомпромиссно выступил на стороне Президента и в октябре пожинал плоды победы.

Уже на следующий день после октябрьских событий начальник управления по работе с территориями администрации Президента Н. Медведев в беседе с корреспондентами ИТАР-ТАСС назвал Саратовский облсовет в числе восьми областных Советов, которые «призывали к вооруженному восстанию и насилию над гражданами»57. По мнению Медведева, деятельность подобных органов должна быть приостановлена. Белых такая рекомендация вполне устраивала. В своих действиях он опирался на указ Президента России от 9 октября «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указу, деятельность районных, городских и сельских Советов немедленно прекращалась, а полномочия краевых и областных Советов очень серьезно ограничивались. К тому же в пункте пятом содержался про-

Saratov56                      Известия. - 1993. - 22 сентября.

57                      Саратовские вести. - 1993. - 6 октября.

593


зрачный намек на желательность самороспуска или прекращения полномочий и данных органов. Чем и воспользовался Белых, объявив своей властью 12 октября о роспуске Саратовского облсовета.

В конце октября 1993 г. последовали еще два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах: указ № 1723 от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и указ № 1765, утвердивший «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Первым из указов были определены сроки выборов в представительные органы власти регионов (с декабря 1993 г. по 1 апреля 1994 г.) и утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Принципиальное значение для дальнейшего совершенствования системы управления на региональном уровне имело принятие новой Конституции России. Многие из зафиксированных в ней положений уже и до этого использовались в политической практике, но конституционное закрепление придавало им качественно иной уровень легитимности. Отметим наиболее существенные для государственного строительства в регионах конституционные нормы. Прежде всего, это статья 77-я, в пункте первом которой говорится: «Система органов государственной власти республик, краев, областей... устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации...» Не менее важен и второй пункт данной статьи: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации».

Следует также отметить статью 10, закрепляющую принцип разделения трех ветвей власти; статью 71, устанавливающую предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и статью 78, предусматривающую, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ. Ну и, конечно, нельзя не

594


упомянуть главу восьмую, определяющую необходимость создания отдельной от государственной вертикали системы местного самоуправления. Правда, реализация этой главы началась в Саратовской области только через несколько лет.

После октябрьских событий стабилизации политической ситуации в области не наступило. Несмотря на ликвидацию основного конкурирующего актора, Ю. Белых не удалось консолидировать местную элиту, и различные ее группировки вели борьбу по поводу того, когда и по каким правилам проводить выборы нового представительного органа. В результате в Саратовской области формирование нового представительного органа тянулось дольше, чем в большинстве субъектов Российской Федерации, значительно превысив сроки, намеченные в президентском указе. Только в марте 1994 г. Положение о выборах в Саратовскую областную думу было утверждено постановлением главы администрации области. Сами выборы прошли 29 мая 1994 г и не принесли победы ни одной из соперничающих группировок58.

В результате избрания первого состава областной думы в области, наконец, де-юре произошло разделение исполнительной и законодательной власти, но борьба между ними после некоторого перерыва возобновилась. Основные группировки местной элиты использовали областную думу для самоорганизации в борьбе за власть. Противники Ю. Белых рассчитывали, опираясь на поддержку законодателей, уже в 1994 г. провести губернаторские выборы, выдвинув на главный пост своего представителя. Эти планы были нарушены указом Президента РФ, опубликованным в октябре 1994 г., согласно которому объявлялся мораторий на выборы глав администраций. После этого в области начался долговременный период конфронтации двух ветвей, изредка прерываемый вынужденным сотрудничеством. Борьба развернулась, прежде всего, вокруг основополагающих законодательных актов, определяющих структуру власти и порядок выборов на областном уровне (Устава области, закона об основах организации местного самоуправления, законов о выборах главы администрации и т. п.). Депутаты предлагали такие варианты названных документов, которые предусматривали сдвиг властных полномочий от главы администрации к представительному органу и органам местного самоуправления. Белых, разумеется, был категорически против. В борьбе он использовал предоставленное ему законом право вето. Однако в местном законодательстве было положение, пред-

Saratov58 См.: Володин В.В. Саратовская областная Д^ма: организационно-правовые основы формирования. - Саратов, 1994. - С. 230-236.

595


усматривавшее возможность преодоления вето главы исполнительной власти: «Если при повторном рассмотрении правовой акт принят большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов областной думы, то глава администрации Саратовской области обязан подписать и обнародовать его в течение трех суток»59. В тех случаях, когда саратовским законодателям удавалось воспользоваться данной нормой, Белых давал указание подчиненным ему главам районных администраций саботировать не устраивавшие его нормативные акты.

Политическая борьба приводила к блокированию решения и других проблем, прежде всего экономических. Белых не мог провести через облдуму выгодные для него предложения, но и дума не могла принять многие нормативные акты в экономической сфере, так как по ним возникали разногласия в самом депутатском корпусе, и две трети голосов для преодоления губернаторского вето зачастую набрать не удавалось. Примером негативного влияния политической борьбы на экономику может служить судьба областного бюджета на 1995 г. В результате противостояния двух ветвей власти он был окончательно утвержден только в конце июня 1995 г., и то только после принятия специального протокола согласительной комиссии60.

Следует заметить, противостояние исполнительной и законодательной власти в середине 90-х гг. было характерно не только для Саратовской области, но и для большинства субъектов Российской Федерации61. Такое положение свидетельствует о наличии объективных закономерностей, обусловивших это противостояние. Основные причины были те же, что несколькими годами раньше превратили Советы в оппозиционную силу. Во-первых, правовое пространство продолжало еще сохранять множество белых пятен. Во-вторых, главы администраций в тот период все назначались Президентом РФ, а представительные органы избирались населением, что привело к существенному расхождению политической ориентации двух ветвей власти. В условиях резкого падения жизненного уровня депутаты отражали оппозиционный настрой значительной части избирателей. В-третьих, представительными органами первого созыва принимались основополагающие законодательные акты регионального уровня, которые глубоко затрагивали интересы всех противоборствующих элитных группировок и всех слоев населения.

После длительного периода противостояния осенью 1995 г. наметилось сближение Ю. Белых и депутатского корпуса. Опреде-


ленную роль в этом сыграло опубликование указа Ельцина № 951, продлявшего сроки полномочий и глав администрации, и представительных органов по всей стране (соответственно до декабря 1996 г. и до лета 1997 г.), а также определявшего сроком проведения муниципальных выборов декабрь 1996 г.62 После этого лидерам противоборствующих группировок стало ясно, что статус-кво должно сохраняться еще более года. Следовательно, надо искать пути к сотрудничеству. Однако после выборов в Госдуму-95, которые по области уверенно выиграли коммунисты, Белых был снят со своего поста.

Новый этап в развитии исполнительной власти региона начался с назначением 15 апреля главой администрации области Д. Аяцкова. Новый руководитель в короткий срок изменил политическую ситуацию в области. Он провозгласил своим стратегическим лозунгом курс на «сотрудничество всех конструктивных сил». Важной составляющей этой стратегии стала линия на установление сотрудничества с представительной властью в регионе. Часть депутатов областной думы изначально являлась сторонниками Д. Аяцкова. Став главой администрации, он сумел значительно расширить их число. Процесс взаимопонимания значительно продвинулся после того, как Д. Аяцков назначил ряд ведущих депутатов облдумы на ключевые посты в своей администрации. Дума превратилась в один из основных источников кадрового пополнения исполнительной власти. В течение года более половины депутатов получили должности в областной администрации. Своеобразным символом новых отношений стало учреждение должности постоянного представителя губернатора в областной думе. Одновременно в течение нескольких месяцев Д. Аяцков заменил большинство глав администраций районов, установив контроль над исполнительной вертикалью области.

В сентябре 1996 г. прошли выборы главы администрации (губернатора) области. Это было в своем роде историческое событие, поскольку впервые за все время существования Саратовской области (края, губернии) ее жители могли сами выбрать руководителя. До революции губернатор назначался императором. В советский период председатель облисполкома избирался несколькими сотнями депутатов, к тому же фактически он также назначался партийными органами. Теперь впервые свое отношение к кандидатам на пост высшего должностного лица области могли выразить все ее избиратели.


 


59                      Положение о Саратовской областной Думе. - Саратов, 1994. - Ст. 6.

60                      Саратовские вести. - 1995. - 4 июля.

61                       См.: Россия регионов: трансформация политических режимов. - С. 16-109.

596


О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года // Сб. законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. -М., 1997.

597


Избирательная кампания проходила с активным использованием административного ресурса действовавшим главой области63. Тем не менее, это были реальные конкурентные выборы. Д. Аяцкову противостоял популярный местный политик, депутат Госдумы от КПРФ А. Гордеев, опиравшийся на поддержку своей партии. В голосовании приняло участие свыше 56% зарегистрированных избирателей, что является вполне; достаточным для легитимного избрания.

Аяцков добился убедительной победы на выборах, набрав свыше 80% голосов64. Это позволило ему уверенно чувствовать себя во взаимоотношениях и с федеральным центром, и со всеми региональными политическими силами и структурами. В течение нескольких месяцев по инициативе нового главы облдума приняла целый ряд законодательных актов, которые существенно изменили структуру властных органов области. Вскоре после выборов по инициативе губернатора думой был принят закон «О правительстве Саратовской области»65. Согласно данному закону, вместо областной администрации учреждался новый исполнительный орган - правительство области. Это изменение обосновывалось, прежде всего, необходимостью повышения престижа местных чиновников в отношениях с федеральным центром и другими субъектами Федерации.

Осенью 1996 г. были приняты новые редакции законов «О местном самоуправлении Саратовской области» и «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области». В декабре того же года по новым законам состоялись выборы в представительные органы муниципальных образований. Этап активных административных преобразований завершился принятием 29 января 1997 г. новой редакции устава Саратовской области, в котором нашли отражение все произошедшие за год перемены. После этого структура исполнительной власти области приобрела состояние, в основном сохраняющееся до настоящего времени.

Высшее должностное лицо области с 24 мая 1996 г. получило двойное наименование - губернатор (глава администрации) области. Причем второе название стало употребляться только в официальных документах. Статус и функции губернатора наряду с уставом области определяются также законом «О губернаторе Саратовской области». Как уже отмечалось выше, губернатор избирался прямым, тайным, всеобщим голосованием населения области66. В этой связи, в отли-

Saratov63                      Политика и культура в российской провинции. - С. 118-119.

64                     Динес В.А. и др. Первые выборы губернатора Саратовской области. - Саратов,

65                      Саратовские вести. - 1996. - 10 сентября.

Закон Саратовской области «О выборах Губернатора Саратовской области». -Саратов, 1996.-Ст. 2, 4-

598


чие от всех предыдущих руководителей области, он непосредственно никому не подчинялся, хотя зависел от федерального центра в финансовом отношении (дотации и субвенции). Реальных механизмов отстранения губернатора от должности в тот период не имел даже Президент России (формально это могло произойти в случае решения Конституционного суда РФ или специального референдума). Смена губернатора могла произойти только в результате очередных или внеочередных выборов. Срок его полномочий первоначально был установлен четыре года, а к следующим выборам - пять лет.

Губернатор обладает широким кругом полномочий. Он формирует правительство области, определяя как его структуру, так и персональный состав. Губернатор организует исполнение полномочий правительства области и направляет его деятельность «на принципах единоначалия»67. Заметим, что первоначально он одновременно являлся и председателем правительства. Важное значение имеет право губернатора вносить проекты нормативных правовых актов в облдуму и подписывать издаваемые ей законы. То есть фактически* он обладает правом вето, которое, правда, может быть преодолено. Совместно с облдумой губернатор дает согласие на назначение руководителей территориальных органов исполнительной государственной власти РФ. Управленческие функции губернатора включают: назначение руководителей предприятий и учреждений, находящихся в областной собственности; учреждение областных внешнеэкономических и зарубежных представительств, привлечение к дисциплинарной ответственности госслужащих. Кроме того, он имеет право приостанавливать исполнение актов глав администраций местного самоуправления до решения суда. При губернаторе был создан аппарат, руководитель которого являлся одним из самых влиятельных областных чиновников.

Органом исполнительной власти области является правительство. Правительство разрабатывает текущие и перспективные программы социально-экономического развития области, а также проекты областных бюджетов; осуществляет финансовую, инвестиционную и ценовую политику; обеспечивает функционирование системы социальной защиты населения; реализует меры по развитию образования, науки и культуры; обеспечивает порядок и безопасность граждан, а также осуществляет еще целый ряд полномочий по оперативному повседневному управлению, установленных уставом области68.

Саратов, 1997.-С. 31.

Saratov67                     Устав (Основной закон) Саратовской области.

68                     Там же. - С. 33-35.

599


Структура и конкретный состав правительства неоднократно менялись. Например, на март 1998 г. в него входили 20 министерств, 4 комитета и два управления. Кроме того, правительственными структурами были областной совет безопасности, являвшийся в 1998-2000 гг. одним из самых влиятельных органов власти, высший экономический совет и комиссия по правам человека69. В 1998 г. руководство правительством помимо губернатора осуществляли вице-губернатор, имевший также ранг первого заместителя председателя правительства, и еще шесть заместителей председателя, трое из которых также имели статус первого заместителя. О качественном уровне саратовских руководителей того времени свидетельствует тот факт, что двое из бывших заместителей председателя правительства - В. Володин и Л. Слиска - в настоящее время являются вице-спикерами Государственной думы и лидерами «Единой России». Несколько лет существовала отдельная должность председателя правительства, но затем эти обязанности вновь стал выполнять губернатор. В 1998 г. в Саратовской области - первой среди субъектов Российской Федерации - была установлена должность уполномоченного по правам человека.

Так как работники областных органов исполнительной власти не являлись федеральными государственными служащими, в Саратовской области был учрежден свой реестр должностей государственной службы. Он включал пять категорий: высшие должности, главные должности, ведущие должности, старшие должности и младшие должности. Каждая из категорий включала по три должности: всего пятнадцать. На вершине иерархической пирамиды находился действительный государственный советник 1 класса (вице-губернатор), а низшей ступенью была должность референта 3 класса70.

После формирования в декабре 1996 г. системы местного самоуправления области районное звено государственной исполнительной власти перестало существовать. Районы остались только единицами территориального деления, управляемыми муниципальными органами. Губернатор Д. Аяцков, пользуясь своим влиянием на депутатов облдумы, обеспечил утверждение таких формулировок региональных законодательных актов, которые позволили ему установить контроль над местным самоуправлением. Ключевое значение имело принятие 67-й статьи закона «О местном самоуправлении Саратовской области», согласно которой главы муниципальных образований избирались не напрямую населением, а депутатами пред-


ставительных органов местного самоуправления71. При этом право предлагать кандидатуры глав муниципалитетов наряду с депутатами получил и губернатор. Что он и делал. В результате во всех муниципальных образованиях главы заняли свои посты по рекомендации Аяцкова и действовали под его фактическим руководством.

Помимо региональных органов исполнительной власти на территории области существуют несколько десятков структур, представляющих различные федеральные ведомства. Наиболее влиятельными из них являются управление ФСБ по Саратовской области, главное управление внутренних дел Саратовской области и областная прокуратура. Во второй половине 90-х гг. координировать деятельность территориальных органов должен был представитель Президента в области. Однако его реальное властное влияние было незначительным. Малочисленный аппарат позволял выполнять лишь функцию информирования администрации Президента о ситуации в области. Фактическую координацию деятельности федеральных структур и в определенной мере даже общее руководство ими осуществлял губернатор. В этой связи правомерно утверждать, что вторая половина 90-х гг. XX в. - это период наибольшей за всю историю (досоветскую, советскую и постсоветскую) независимости от центра региональных исполнительных органов и максимальной реальной власти главы региональной исполнительной власти. До революции губернатор обладал большим объемом полномочий, но находился в жестком подчинении императору. В советское время, кроме подчинения союзным структурам, существовала зависимость от партийных органов. Что касается саратовского губернатора в 1996-1999 гг., то, опираясь на статус «всенародно избранного», установив контроль над облдумой и муниципалитетами, а также пользуясь слабостью федерального центра, Д. Аяцков стал полновластным хозяином в области, что позволило ему выиграть губернаторские выборы 2000 г.

Большая самостоятельность региональных лидеров, с одной стороны, являлась проявлением демократизации, но с другой - создавала препятствия в функционировании государственного механизма и представляла даже потенциальную угрозу целостности страны. Поэтому гхосле избрания Президентом России В. Путина начался процесс выстраивания единой вертикали власти. В своем послании Федеральному Собранию в 2000 г. он констатировал: «Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизацию государства. ...У нас есть, у нас создано децентрализованное государство». В этой связи, подчеркивал Президент, «сегодня мы прежде все-


 


} Там же 600

69                      Саратовские вести. - 1998. - 5 марта.

70                      Там же. - 17 декабря.


710 местном самоуправлении Саратовской области: закон. - Саратов, 1996. - Ст. 7.

601


го ставим задачу наведения порядка в органах власти. Но это - не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации»72. Процессы централизации исполнительной власти не могли не затронуть Саратовскую область.

Первые реальные изменения в системе управления субъектами Федерации начались после создания федеральных округов и учреждения в них должностей полномочных представителей Президента. Саратовская область вошла в состав Приволжского федерального округа, полномочным представителем в который был назначен С. Кириенко. Непосредственно в области интересы центра представляет главный федеральный инспектор по Саратовской области. Эту должность в течение пяти лет занимал бывший зампред областного правительства Р. Халиков. Функции главного федерального инспектора очерчены в соответствующем Положении73. Ключевыми из них, на наш взгляд, являются две: надзор за соблюдением в регионе Конституции РФ и федерального законодательства, а также координация работы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Хотя Р. Халиков вышел из команды Д. Аяцкова, довольно быстро он стал реальным проводником интересов федерального центра.

Ограничение власти губернатора и областного правительства началось с действий областной прокуратуры, которая в течение 2000 г. опротестовала как противоречивший федеральному законодательству целый ряд областных нормативных актов. В частности, была прекращена практика административных запретов на вывоз сельхозпродукции за пределы области. Были приведены в соответствие с федеральным законодательством законы «О транспорте», «Об ипотеке», «О едином налоге на вмененный доход» и десятки других законов, распоряжений и постановлений74. После этого местные власти стали относиться к процессу нормотворчества более ответственно.

Следующим этапом укрепления влияния центра стал вывод федеральных территориальных структур из-под контроля губернатора. Постепенно руководители этих органов, особенно силовики, перестали приходить на регулярные совещания к губернатору. Функцию координации деятельности территориальных органов, как и положено по закону, стал выполнять главный федеральный инспектор. Влияние последнего настолько выросло, что на очередных выборах в

Saratov72                      Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О положении в стране и ос-

новных направлениях внутренней и внешней политики государства. - М., 2000. -С. 30-31.

73                      Саратов - «Столица Поволжья». - 2000. - 18 октября.

74                      Богатей (Саратов). - 2000. -№11.

602


облдуму он стал рассматриваться местными аналитиками как лидер самостоятельной политической группировки75.

На дальнейшее изменение роли областной исполнительной власти повлияли развернувшиеся в стране процессы партстроительства. В Саратовской области создание региональной организации партии «Единая Россия» протекало весьма болезненно. Поскольку новой организации предстояло занять центральное место в партийной системе страны, руководящие партийные должности приобрели большую значимость. Понимая это, ведущие саратовские политики стремились поставить во главе областного и городского отделений «Единой России» своих сторонников. Развернулась ожесточенная борьба, в ходе которой Аяцков потерпел поражение. После того, как руководство областной организации «Единой России» вступило в открытый конфликт с губернатором, ее депутатская фракция в облдуме также перешла в оппозицию76. Постепенно фракция «Единой России» получила большинство в областной думе, что позволило в 2004 г. сменить руководство думы. Закончился восьмилетний период контроля областной исполнительной власти над законодательной. Конфликт зашел столь далеко, что осенью 2004 г. дума не утвердила новый состав областного правительства, и почти полгода все его члены работали с приставкой и. о.

Когда В. Путин инициировал новый порядок избрания губернаторов, позиция облдумы приобрела ключевое значение. Президент не мог игнорировать мнение местной организации «Единой России» и областной законодательной власти, в результате Саратовская область стала первой в стране, где по новому порядку кандидатура действовавшего губернатора не была внесена на утверждение представительного органа. После длительных консультаций В. Путин предложил избрать на пост губернатора директора АЭС П. Ипатова. В начале марта 2005 г. новый губернатор был единогласно утвержден депутатами областной думы77.

П. Ипатов, приступив к исполнению обязанностей, позиционировал себя как «антикризисный менеджер»78. Он провел реструктуризацию областного правительства, упразднив некоторые министерства и сократив численность административного аппарата. Принципиальных изменений в структуре региональной исполнительной

Saratov75                      Богатей (Саратов). - 2002. - № 21.

76                      Слиска Л.К. Становление российского парламентаризма: Региональный аспект. -

Саратов, 2005. - С. 127. См. также: Представительная власть в России: История и современность / Под общ. ред. Л.К. Слиски. - М, 2004. - С. 512-568.

77                      Новые времена (Саратов). - 2005. - № 8.

78                      Саратовские вести. - 2005. - 31 марта.

603


власти, о которой речь шла выше, не произошло. Однако кардинально изменилось положение ключевой фигуры - губернатора. Хотя он по-прежнему остается высшим должностным лицом, подлинным центром власти, но вместе с тем является не столько самостоятельным политиком, сколько назначенным Президентом менеджером, чиновником. Определенная потеря статуса имеет свои положительные стороны. Во-первых, губернатор получил возможность избавиться в своей деятельности от излишнего популизма. Во-вторых, став назначенцем Президента, глава исполнительной власти области приобрел его дополнительное доверие. В результате уже через полгода Ипатов получил возможность курировать деятельность федеральных территориальных структур, в том числе и силовых. Следовательно, его властные полномочия даже расширились. Более цивилизованными стали отношения губернатора с областной законодательной властью. Теперь он утратил возможность диктата, но отношения не перешли в стадию конфликта, а носят характер партнерства, делового сотрудничества.

Таким образом, можно констатировать, что в результате реформ последних лет в Саратовской области, в отличие от общероссийской ситуации, наметилось ослабление авторитарных тенденций и укрепление политического плюрализма. Однако говорить об окончательной стабилизации региональной модели исполнительной власти пока еще преждевременно.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Когда пытаешься «единым взором» охватить исторический путь эволюции отечественной системы государственного управления во всех его, обусловленных реалиями тех или иных эпох, метаморфозах, путь протяженностью в одиннадцать с лишним веков, то вначале априорно опираешься на убеждение, что содержание его должно быть бесконечно многоликим в своих проявлениях. Между тем, на практике оказывается, что набор форм и методов администрирования оставался достаточно ограниченным. Так, прерогативы посадника времен Древней Руси как носителя функций, пользуясь терминологией академика В.Л. Янина, «административного централизма»1 и нынешнего полномочного представителя Президента в федеральном округе, в сущности, сопоставимы, свидетельствуя об извечной потребности власти в строительстве и укреплении собственной вертикали.

Суть проблемы развития и совершенствования данной сферы не столько в самих изменениях форм и методов управления, сколько в стиле администрирования, выявляющем себя в первую очередь в характере взаимоотношений власти и общества. Взаимоотношений, неналаженность которых являлась тем камнем преткновения, о который на протяжении веков разбивались многие и многие начинания, направленные на упрочение и совершенствование институтов административного управления. В рамках перманентно конфликтного («бермудского») в реалиях России треугольника «общество -власть - личность» государство традиционного занимало лидирующие позиции, доминируя над обществом и подавляя личность, игнорируя ее права. Это обстоятельство не могло не сказаться на стиле властвования в целом, на характере и содержании деятельности институтов исполнительной власти, в особенности.

Попытки лучших представителей либеральных сил российского общества воздействовать на власть, протягивая ей руку доверия и помощи, оканчивались, как правило, плачевно. Выдвигая в качестве политического идеала достижение баланса «начал свободы с началом власти и закона»2, призывая общественные силы «соблюдать счастливую середину между старыми привычками безусловной покорности и новыми стремлениями к безотчетной оппозиции»3, вы-


Saratov1                      См.: Янин В.Л. Новгородские посадники. - М., 2003.

2                      Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - С. 10.

3                      Цит. по: Медушевский А.Н. Чичерин Борис Николаевич // Общественная мысль

России XVIII - начала XX века: Энциклопедия / Отв. ред. В.В. Журавлев. - М, 2005.-С. 612.

605

Наверх страницы

Внимание! Не забудьте ознакомиться с остальными документами данного пользователя!

Соседние файлы в текущем каталоге:

На сайте уже 21970 файлов общим размером 9.9 ГБ.

Наш сайт представляет собой Сервис, где студенты самых различных специальностей могут делиться своей учебой. Для удобства организован онлайн просмотр содержимого самых разных форматов файлов с возможностью их скачивания. У нас можно найти курсовые и лабораторные работы, дипломные работы и диссертации, лекции и шпаргалки, учебники, чертежи, инструкции, пособия и методички - можно найти любые учебные материалы. Наш полезный сервис предназначен прежде всего для помощи студентам в учёбе, ведь разобраться с любым предметом всегда быстрее когда можно посмотреть примеры, ознакомится более углубленно по той или иной теме. Все материалы на сайте представлены для ознакомления и загружены самими пользователями. Учитесь с нами, учитесь на пятерки и становитесь самыми грамотными специалистами своей профессии.

Не нашли нужный документ? Воспользуйтесь поиском по содержимому всех файлов сайта:



Каждый день, проснувшись по утру, заходи на obmendoc.ru

Товарищ, не ленись - делись файлами и новому учись!

Яндекс.Метрика