Скачиваний:   0
Пользователь:   prepod
Добавлен:   30.12.2015
Размер:   141.0 КБ
СКАЧАТЬ

Тема семинара:

«Государственное управление

в постсоветской России: цели, ценности

и результаты»

Доклад

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: АВТОНОМИЯ ГОСУДАРСТВА И ЕГО СПОСОБНОСТЬ К УПРАВЛЕНИЮ

Л.В. Сморгунов, доктор философских наук

Система государственного управления в современной России формировалась в процессе эволюционного перехода от советского типа к постсоветскому в 1990-е гг. На этот процесс оказал влияние ряд факторов, связанных с разрушением Советского Союза (декоммунизация и десоветиза-ция управления, формирование основ правового государства), приватизацией и формированием рыночных отношений (изменение структуры и состава функций государственного управления, определение пределов его интервенции в экономическую область), становлением федеративных отношений (два уровня системы государственного управления). Немаловажное значение имело так же то обстоятельство, что процесс становления нового государственного управления в России осуществлялся с разной степенью интенсивности в рамках третьей волны демократизации, созданием политических партий, конкуренцией и выборами. Можно сказать, что вплоть до 2003 г. этот процесс происходил скорее стихийно, без какой-либо серьезной предварительной проработки стратегии и планов, хотя попытки спланировать это процесс

были (например, деятельность «Роскадров» в 1991-1994 гг.). Вместе с тем, сформированная система государственного управления в целом отражала особенности периода становления нового государства, рыночных отношений и процесса перераспределения собственности. Можно сказать, что основной характеристикой этой системы выступала слабая институциональная автономия в условиях острого конфликта интересов, связанных с перераспределением собственности и борьбой за позиционную власть в государстве. Этим в целом определялась и невозможность проведения широкой административной реформы, хотя стремление к ней было проявлено, особенно во второй половине девяностых годов. Современная административная реформа (2003-2005, 2006-2008 гг.) проходит в иных условиях. Здесь можно наблюдать соединение институциональной самостоятельности государственной власти с ее административной способностью и ориентацией на публичные интересы. Вместе с тем, возникает ряд проблем, касающихся сочетания принципов административной реформы и тенденции развития государства и политической системы в целом.

Государственное управление в 1990-е гг.

Когда в 1997 г. году возник вопрос о реформировании государственной службы, то к этому времени основные институты и параметры системы государственного управления другого типа, чем советский, были сформированы. Во-первых, Конституция 1993 г. определила ряд конституционных основ данной системы на федеративном уровне и на уровне субъектов Федерации. Во-вторых, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской федерации» закрепил ряд основополагающих принципов организации и деятельности государственных чиновников. В-третьих, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» дополнил публичное управление муниципальным уровнем и определил основы его взаимодействия с государством. В-четвертых, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» закрепил правовые основы структуры и деятельности высшего органа исполнительной власти в России. Эти и другие нормативно-правовые документы зафиксировали происшедшие изменения в системе государственного управления и установили юридические основы ее деятельности. Вместе с тем, хотя правовая основа и создавала некоторые условия для эффективного и действенного функционирования системы государственного управления, тем не менее, она не могла, да и не должна была разрешить все проблемы, которые возникали в этой сфере государственной деятельности. К тому же само право часто отставало от потребностей развития административно-политической системы. В результате сложения различных условий и факторов объективного и субъективного порядка возникли следующие основные черты и характеристики системы государственного управления в России 1990-х гг.: «приватизированное государство», режим суперпрезидентства, региональные политико-экономические кланы и корпоративизация чиновничьего аппарата.

«Приватизированное государство». Особенность развития государства в России 1990-х гг. заключается в том, что в результате идеологии «ограниченного государства», практики конфликтной борьбы за власть частных интересов государство теряло свою субъектность, как выразителя и представителя публичных интересов. Вместо этого оно было захвачено идеологией, психологией и политикой частных собственников. Это означало, что публичная кооперация и долговременное взаимодействие, базирующиеся на взаимности и доверии, теряли свое значение как условие достижения публичного блага. Наоборот, государство, приватизированное частными интересами, создавало благоприятные условия для занятия так называемой «позиционной власти», дающей преимущество в определении правил и сроков действия, а значит и возможностей получить в конце концов весь выигрыш.

Приватизированное государство возникает в условиях институциональной слабости государственной власти, снижения ее способности к управлению при распределении собственности и установлению прав на собственность. При этом оно подпадает под зависимость частных, узко понятых и местнических интересов, теряет перспективу и ослабляет общественную самоорганизацию, препятствуя сильным коллективным действиям. В 1990-е годы в период первой и второй волны приватизации российское государство оказалось слабым, а его институциональная автономия в конце концов была подорвана связями с крупным финансовым бизнесом («семибанкирщина»). Следует согласиться также с тем, что «негативные последствия чрезмерно высокого влияния корпоративных структур на государство усиливает тот факт, что "приватизированными" в 1990-е гг. оказались не только институты государства, но и важнейшие институты гражданского общества: СМИ, политические партии и т. д. В 1990-е гг. чрезвычайно высокой была степень влияния ведущих корпоративных структур в российском парламенте — институте, являющемся ключевым механизмом, связывающим общество и власть» (Гаман-Голутвина, 2006, с. 332-333). Квазиавтономной государственной силой выступила президентская власть, отчасти как реакция на слабость государства, отчасти как неотъемлемый элемент конфликта государственной автономии с приватизированным государством.

Режим суперпрезидентства. Хотя Президент РФ по Конституции не относится ни к одной ветви власти, его управленческие функции достаточно широки. Если исходить из правовой теории форм государственного правления, то Россия квалифицируется как полупрезидентская (смеша-ная) республика, в которой правительство ответственно и перед президентом и перед парламентом. Российская Конституция 1993 г. ограничила влияние парламента (его нижней палаты — Государственной думы) на формирование правительства: его согласием на утверждение главы кабинета и правом рассматривать вопрос о доверии правительству. Право определять систему органов исполнительной власти, назначать и смещать членов правительства является прерогативой Президента. С согласия Совета Федерации Президент имеет право назначать членов Верховного, Конституционного и Высшего арбитражного судов, с согласия Государственной Думы — главу Центробанка. Важным правом президента является издание таких нормативно-правовых актов, как указы по любому предмету, если они не противоречат действующему законодательству. Последнее право Президента в условиях отсутствия многих законов в переходный период расширяло политико-административные возможности главы государства. Все это привело к концентрации политико-административной власти в руках Президента РФ.

Если концентрация политико-административной власти все же опиралась в той или иной мере на конституционные нормы, то ряд политических процессов середины 1990-х гг. привел к тому, что реальная власть в государстве все более и более отдалялась от сферы конституционных институтов и сферы права. Ослабление экономических позиций государства (приватизация) и стремление новых крупных собственников непосредственно влиять на все стороны жизнедеятельности государственной власти привело к формированию так называемого «олигархического правления» и его тесной связи с некоторыми институтами   государства,   прежде   всего   президентством.

Возникла такая система политического управления, которая получила наименование «семья». Неформальные отношения стали более характерны и для системы политико-административных отношений между руководством субъектов федерации и центральной властью, а также на уровне органов государственной власти субъектов федерации, т. н., кланы. Отсюда следует вторая важная характеристика суперпрезидентства — приоритет неформальных правил над формальными и развитие в политико-административной системе патрон-клиентских отношений.

Государственное управление в 1990-е гг. в связи с концентрацией власти в руках президента в институциональном плане стало характеризоваться усилением тенденции к дублированию государственных органов и переплетению политико-административных функций. «Институциональный избыток» государственного управления также относится к признакам суперпрезидентства. Наиболее отчетливо это выразилось в формировании такой структуры, как Администрация Президента. Многими аналитиками отмечалось, что этот президентский аппарат, созданный по идее для обеспечения деятельности Президента, стал превращаться в самостоятельную структуру, выполняющую политико-административные функции и дублирующую конституционные органы государственной власти, особенно правительство. В 1996 г. Указом Президента было утверждено Положение об Администрации Президента, в котором она относилась к государственным органам, выполняющим ряд функций, выходящих за рамки конституционных норм. По этому поводу Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о конституционности данного указа. Хотя впоследствии в само положение были внесены изменения, позволившие Конституционному суду в мае 1997 г. принять определение о прекращении производства по делу о проверке конституционности соответствующего указа Президента, тем не менее, в политическом смысле оставалось много вопросов относительно прерогатив этого государственного органа. В целом институциональный избыток государственного управления стали связывать не только с ролью президентских структур, но и с развитием всей системы государственного управления, что приводило к росту управленческого персонала, появлению избыточных функций и структур. Уже в конце 1990-х гг. отмечалось, что неопределенность функций некоторых управленческих органов, их дублирование создает сложность и увеличивает неопределенность процесса государственного управления и принятия управленческих решений, а, следовательно, делает эту систему непрозрачной и создает трудности для оценки ответственности за принятые решения.

И наконец, сложившаяся система суперпрезидентства снижала роль правительства как самостоятельного органа исполнительной власти в стране, особенно в части производства политики и принятия политических решений. Фактически правительство становилось «техническим» органом по реализации политических заданий президента. Таким образом, нарушался принцип разделения властей, предполагавший самостоятельность исполнительных органов федеральной государственной власти в вопросах формирования и реализации политики в соответствии с полномочиями и уровнем компетенции. Слабое правительство нарушало баланс властей и создавало сложности в государственном управлении публичными делами. Гипертрофированная ответственность правительства перед президентом снижала его потенциал и инновационные возможности.

Региональные политико-экономические кланы. «Парад суверенитетов» начала 1990-х гг., а затем формирование асимметричной федерации в результате политики заключения двухсторонних договоров о распределении полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов федерации в середине девяностых, привели к тому, что местные политические элиты получили значительную самостоятельную власть, закрепившись в тоже время на уровне Совета Федерации. Взаимная конвертация власти и капиталов на региональном уровне, обусловленная в определенной степени характером приватизации государственной собственности, непрозрачностью финансовых потоков, недостатками налогового законодательства, экономическими региональными преференциями и др., привела к формированию на уровне регионов политических кланов. Как свидетельствует один из известных исследователей региональных элит А.В. Понеделков, в Нижегородской и Ростовской областях в 1993-1997 гг. произошла так называемая «административная стабилизация», «когда из аморфного окружения губернаторов выделяется группа "преданных сторонников", профессионально образованных (в сфере экономики, бизнеса, банковского дела) и готовых следовать его политической воле» (Понеделков, 2005, с. 223). Политические кланы в республиках обрастают национально-племенными отношениями, а вместе с собственниками превращаются в консолидированные политико-экономические властные группы, сцепленные взаимными интересами и неформальными нормами отношений, часто не только снижающие роль нормативно-правовой регуляции, но и доходящие до прямого их искажения.

Корпоративизация государственной службы. Приватизированному государству и режиму суперпрезидентства в целом соответствовала и государственная служба. Во-первых, чиновничество в целом строилось на основе преемственности с советской номенклатурой (по некоторым подсчетам в 1995 г. в правительственных структурах выходцев из старой советской номенклатуры было 75%, а в бизнесе — 61% (Крыштановская, 1996)). Если первоначально некоторым казалось, что это было положительным знаком рационализации советской бюрократии, которая теперь готова также рационально служить новому демократическому строю, то впоследствии выявилась иная картина. «Степень преемственности чиновников в аппарате достигала в этот период времени 60-70% (а в некоторых ведомствах — и более), — пишут авторы одной из работ о реформе госслужбы в России. Основная часть прежнего состава, формировавшегося по номенклатурному принципу, сохранила свои позиции. Таким образом, практические меры по исходным кардинальным реформам новой России, прежде всего в сфере экономики, довелось осуществлять тем людям, которые всю свою профессиональную жизнь работали в принципиально иной — антирыночной, административно-командной— системе отношений» (Реформа…, 2006, с. 28). Часть чиновничества использовала свои позиционные преимущества во власти для получения преимуществ при осуществлении политики приватизации. Свою долю выгод чиновники получали в результате проевшей всю систему управления коррупции. Во-вторых, несмотря на попытки урегулирования государственной службы в 1995 г. и приведения ее в соответствие с принципами правового социального государства, она оставалась подчиненной корпоративному служению « государю», а не обществу. Это было отмечено в послании президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию в 1997 г. Замкнутая, кастовая государственная служба создавала условия для круговой поруки и снижению ответственности за принятые решения. В-третьих, на систему государственной службы распространилась тенденция ставить неформальные нормы взаимоотношений выше формальных, т. е. выше закона и права в целом. Многие эксперты и исследователи того времени говорили о том, что наша бюрократия скорее характеризуется недостатком бюрократизации (т. е. четкому следованию предписаний правовых норм), чем ее избытком. То, как широко распространились эти отношения в системе государственного управления, свидетельствуют данные социологического опроса государственных служащих, приведенные в книге М.Н. Афанасьева (Афанасьев, 1997, с. 225-226, 228-230): среди респондентов 90% ответили, что они регулярно отклоняются от официальных стандартов и правил в ходе своей деятельности, а 25% ответили, что эти правила являются несущественными. 60% респондентов верили, что невозможно работать по правилам, т. к. последние несогласованы и противоречат реальным условиям. Продвижение по службе, отвечали они, в значительной мере определяется личными отношениями и патронажем, а также поддержкой вышестоящего начальства и бизнеса1.

В 1990-е гг. по мере развития системы стали проявляться и другие недостатки государственной службы: тенденция старения, падения престижа, диспропорциональность между федеральной и региональной госслужбой, несоотвествие квалификации и др. (Государственная политика… 2007, с. 80-81,423-426).

Потребность в административной реформе и невозможность ее проведения в 1990-е гг.

Известно, что идеи реформы в системе государственного управления существовали постоянно и выражались с разной степенью отчетливости в разные периоды 1990-х гг. «Роскадры», созданные в 1991 г. и просуществовавшие до 1994 г., ставили постоянно вопрос о

Сморгунов1 Следует, однако подчеркнуть, что корпоративизация государственной службы, выразившаяся в ее закрытости и подчинении неформальным нормам, парадоксально, но выполняла зачастую и позитивную функцию защиты государственной службы от проникновения в нее нежелательных элементов из криминальной среды или из одиозных финансово-промышленных бизнес-групп. На это указывает, в частности, исследование региональных элит, проведенное проф. А.Е. Чириковой (см.: Понеделков, 2005, с. 229).


реформе государственной службы. Этой государственной структуре удалось сформировать некоторые общие основания новой системы государственной службы, что выразилось в принятии закона 1995 г. и создании системы подготовки государственных служащих через академии государственной службы. Попытка инициировать реформы в более широком ключе предпринимались в 1997 г. и 1998 г. Однако, все они были неудачными. Потребность в реформе административного аппарата государства и в целом всей системы государственного управления отражала тенденцию недовольства части экономических и политических субъектов деятельностью государства. Хотя расходы на государственное управление в новых рыночных условиях относятся к издержкам (хотя и не столь однозначно), тем не менее, без этих издержек развитие социально-экономических и политических процессов было бы затруднено, если не остановлено. Тот или иной тип системы управления, следовательно, можно считать результатом экономии издержек на управлении теми силами, которые этот тип устанавливают и поддерживают. С этой точки зрения нужен детальный анализ ситуации 1990-х гг. для России, но общий вывод можно сделать, основываясь на экономических и политических процессах этого периода, уже частично квалифицированных в предыдущей части текста. Общей объясняющей переменной формирования системы приватизированного государства является особенность капитала, занявшего господствующее положение в новой приватизированной экономике в России. Исследователи проводят различие между типами капитала и их влиянием на государственные институты (см.: Frieden, 1991; Gaddy, Ickes, 1998). Финансовый капитал и промышленный капитал по-разному выстраивают свои отношения с государством, а их господство предполагает различный характер государственных институтов. Отсюда «виртуальная экономика», в которой доминирующие позиции занимает финансовый капитал, являющийся по природе мобильным и неограниченным, сопряжена со слабыми государственными институтами и не создает устойчивого стремления оплачивать их существование. Сокращение издержек на оплату госинститутов выражается часто в проникновении в сами структуры власти, их приватизацию финансовым капиталом. Мобильный финансовый капитал не ориентирован на долговременное сотрудничество с правительством и на долговременные политические планы, он склонен к глобальным, а не национальным интересам. «Реальная экономика», основу которой составляет промышленный капитал, являющийся по природе стабильным и более ориентированным на национальное государство, сопряжена с сильными государственными институтами и готова оплачивать их. Промышленный капитал имеет сильное стремление к стабильным отношениям с правительством и ориентирован на долговременные интересы. Его цель — иметь правовое, а не административное государство.

Россия 1990-х гг. характеризовалась «виртуальной экономикой», что ограничивало формирование устойчивых государственных институтов и не способствовало проведению административной реформы, направленной на создание современной системы государственного управления и государственной службы. Финансовый кризис 1998 г. был не только кризисом виртуальной экономики, но и сигналом к преобразованию системы государственного управления (Мау, 1998). Переход к реальной экономике в конце 1990-х и в начале нынешнего столетия стимулировал и политико-административную реформу.

Смысл административной реформы 2003—2008 гг.

Для государства и тех политических элит, которые в меньшей степени были связаны с финансовым капиталом,  задача политико-административного преобразования России фактически сводилась к трем составляющим:

1) усиление политико-административной автономии государства, его независимость от частных социетальных интересов, будь-то интересы корпораций, отдельных экономических групп, или региональных политико-экономических кланов;  автономия государства позволяла самостоятельно формулировать государственно-публичную политику;

2) повышение уровня политико-административных способностей государства осуществлять цели государственной политики,  выполнять свои регулирующие функции по отношению к национальной экономике и обществу; способности государства позволяли осуществлять цели более эффективно и качественно;

3) придание развитию экономики, общественным процессам и жизнедеятельности самого государства ориентации на интересы народа, на обеспечение прав и свобод личности.

Эти основные составляющие политико-административных преобразований в первый и второй срок президентства В.В. Путина взаимосвязаны и имеют много точек пересечения. Ясно, что «диктатура закона», «рав-ноудаленность олигархов от власти», система «навязанного консенсуса», «вертикаль власти», введение системы федеральных округов и изменение порядка формирования такого института, как высшее должностное лицо в субъектах федерации (вместе с новым порядком формирования Совета Федерации) и др., — все это относилось к осуществлению первой задачи — усилению автономии государственной власти. В определенной мере реализации этой цели способствовал режим суперпрезидентства, сформированный в предыдущую политическую эпоху, хотя в ходе политической трансформации этот режим сам подвергся изменению. Можно сказать, что основной тенденцией здесь выступила рационализация президентской власти, понимая под этим и правовую определенность, и рациональную мотивацию на кооперацию, и функциональный технократизм. Ориентация на интересы народа выразилась наиболее очевидно в целях формирования «национально ориентированного бизнеса», в политике национальных проектов и программ. Что касается административной реформы (2003-2005, 2006-2008 гг.), то ее задача в целом сводилась к добавлению способностей государства к государственной автономии с целью повышения влияния публичных интересов на государственную политику и ее реализацию.

Хотя суть административной реформы связана с проблемой способностей государства к управлению, тем не менее, самого термина «способности государства» в документах нет. Анализ целей и задач административной реформы показывает, что концептуальная основа реформ не характеризуется единством, а представляет собой объединение принципов бюрократии, экономической эффективности и сетевой кооперации при доминировании структурно-функционального подхода.

Административная реформа: концептуальный

плюрализм и критика «холизма» государственной

деятельности

Известно, что в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июня 2003 г. в качестве основных приоритетных направлений административной реформы определялись следующие:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической  деятельности,   надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение   процесса   разграничения   полномочий между   федеральными   органами   исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В свою очередь программа реформы государственной службы, введенная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., была направлена на повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизацию затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Реформа решала следующие задачи:

- создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

- определение обязанностей,  полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

- обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

- реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

- внедрение   механизмов   выявления   и   разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- создание   оптимальных   материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

- обеспечение развития системы управления государственной службой.

Следует отметить, что формирование основных целей и задач реформы государственной службы предшествовало административной реформе органов исполнительной власти и бюджетной реформе, ориентированной на переход к методу финансирования деятельности по результатам. Поэтому в дальнейшем, особенно на втором этапе (2006-2008 гг.) сюда был включен ряд задач, которые связаны с процессом стимулирования административной деятельности на основе конкуренции, оценки качества и результативности деятельности, повышения профессиональной квалификации.

Концепция второго этапа административной реформы (2006-2008 гг.) принципиально не меняет ее общей направленности, но включает несколько значимых дополнительных компонентов — управление по результатам, стандартизация государственных услуг и административные регламенты, антикоррупционные меры, эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизация системы информационного обеспечения исполнительной власти. Второй этап реформы ориентирован на проведение ее в субъектах Российской Федерации.

Конечно, оценивая в целом административную реформу, следует сказать, что она является сочетанием элементов трех административных идеологий. В ней есть, несомненно, то, что относитсяк ид еерациональной бюрократии, т. е. формированию структур управления и чиновничества, подчиненных рациональному функционированию на основе права и регламентов. Это направление является, пожалуй, решающим в борьбе против неформальных норм в административной деятельности, стремлении к ее большей организованности и упорядоченности, усилении подотчетности и контроля, единства государственного управления. Второе направление стимулировано новым государственным менеджментом, идеология которого базируется на признании возможности использования механизмов бизнес-менеджмента в публичном управлении (см. подробнее: «Государственная политика…», 2007, с. 355-358). В данном случае российская реформа использует лишь некоторые элементы, такие как оценка деятельности по результатам, бюджетирование с учетом задач, ориентация на потребителя государственных услуг, элементы конкуренции при выборе поставщика государственных услуг, конкурсная система найма на государственную службу. Третье направление включает идеи демократического управления (democratic governance), которые в общей форме представлены принципом открытости государственного управления и его ответственности перед гражданским обществом.

В принципе, российская административная реформа в отношении сочетания различных методологических моделей публичного управления — бюрократической организации, экономического неоинституционализма и теории сетевого управления — не отличается от общей направленности административного реформирования в других странах после кризиса универсалистской модели нового государственного менеджмента (Dunleavy, Margetts, Bastow, Tinkler, 2005). В Соединенных Штатах сегодня заговорили о недостатках как минималисткого подхода к государству (неоконсерватизм), так и позитивистского (новый государственный менеджмент). Речь здесь идет скорее о прагматическом подходе, ориентированном на политические цели — преодолеть разрыв в способности государства управлять в новых условиях внутренней и международной политики. Такое государство здесь называют неоадминистративным, которое включает в себя многие составляющие организации, деятельности, культуры и намерений, почерпнутые из различных теоретических конструктов (Durant, 2000). Йохан Олсен — известный норвежский исследователь проблем публичного управления и один из пионеров неоинституционализма — так же фиксирует многообразие внутри национальных административных реформ и говорит о необходимости обновленного подхода к теории бюрократии в условиях сочетания бюрократической организации, эффективного управления и сетевого демократического участия: «Бюрократическая, рыночная и сетевая организации обычно рассматриваются в качестве альтернативных, основанных, соответственно, на иерархической власти, конкуренции и кооперации. С аналитической точки зрения, они являются различными механизмами достижения рациональности, подотчетности и контроля, мобилизации ресурсов и согласия, организации обратной связи с обществом. В современных плюралистических обществах с разнообразными критериями успеха и различным пониманием причин невероятно, чтобы публичное управление организовывалось на основе одного принципа. Администрация, которая одновременно должна справляться с противоречивыми требованиями и стандартами, балансировать систему координации и легитимизировать организационно и технологически разнообразие, вероятно, требует большей сложности, чем это может обеспечить единственный принцип» (Olsen, 2005, p. 16).

Данный плюрализм концептуальных установок, относящихся к административной реформе в России (и не только здесь), свидетельствует о более сложных представлениях о современном государстве, чем это заложено в «холист-ском» подходе к государственному управлению. Зачастую критика современного российского государства, представленная в концепциях «корпоративного государства», «бюрократическо-экономических кланов», «авторитарно-бюрократического государства» и др., хотя и опирается на некоторые оценки реальных процессов и механизмов политико-административного управления, однако не учитывает дифференциацию функций, задач и систем государственного управления в настоящее время. «Единство власти», «единство управления» отнюдь не означают одного режима государственного управления применительно к различным его функциональным сферам. Отсюда, с точки зрения теории государственного управления одно и то же государство применяет к различным сферам своего управления различные способы и методы планирования, координации, контроля. Чиновничество в этом отношении не едино, и в одном органе государственного управления часто сосредоточены различные виды управленческой деятельности.

Общая недифференцированность административной реформы по родам функций и задач создавала и создает некоторые существенные проблемы. В целом можно выстроить некоторую традиционную для структурно-функционального подхода цепочку факторов и условий административной организации, которая так или иначе выражена в построении административной реформы: общество — политические цели — административные функции — административная структура — государственная служба — услуги — общество. Проблема функций находится в центре административной реформы. Известно, что в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными —1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868 функций. На втором этапе регулирование функций остается важнейшей задачей реформы. Исходя из функций строится система и структура органов исполнительной власти на уровне федерации и субъектов федерации. Реформа государственной службы также подчинена эффективной реализации государственных функций. Функциональный подход является понятным, а административные функции достаточно хорошо поддаются регламентации. Но, по сути, российская административная реформа в отношении функций и их реализации содержит три реформы1 (с разной степенью проработанности): реформу государственного администрирования, реформу управления государственной собственностью и реформу управления предоставлением государственных услуг. Фактически осталась вне рамок административной реформы проблема государственного корпоративного управления.

Если иметь в виду эти три реформы, то тогда становится понятным акцент на административном государстве, в центре которого лежат идеи правового государства и раци-

Сморгунов1 Функциональные обзоры, проводимые в связи с административной реформой, классифицировали функции по пяти основным направлениям: стратегические; координация; надзор и контроль; услуги, финансово-организационное обеспечение; регулирование. Этот подход не учитывает специфику видов управленческой деятельности государственных органов.


ональной бюрократии, государстве-собственнике, определяемом экономическим подходом к управлению собственностью (имуществом), принципом оценки управленческой деятельности по результатам, рациональным использованием бюджетных средств, и государстве публичных услуг, где установки на качество и эффективность являются решающими. Все это естественно перемешано и находится в тесном взаимодействии, но не видеть различия режимов управления, связанных с различием видов деятельности, нельзя. Этот подход к государственному управлению с функционалистских позиций требует дополнения, т. к. административная реформа в том аспекте, о котором говорилось выше (повышение способности государства осуществлять управление), может быть успешно реализована (т. е. в интересах общества), если действительно достигнута автономия государства по отношению ко всяким частным интересам.

«Корпоративное государство» и холостой результат административной реформы

Критика современного российского государства как корпоративного, в котором объединяются интересы бюрократии и крупного бизнеса (теперь уже промышленного), довольно популярна. «Корпоративизм» здесь понимается как захват государственной политики интересами корпораций, с которыми в прямом или непрямом сговоре находится бюрократия. Одни критики указывают на всеобъемлющий характер данной системы, другие говорят о сложившейся подсистеме, которая доминирует, но фатально не предопределяет будущее российской политики. Если принять данную концепцию, то административная реформа затронула лишь поверхностные слои управления, либо просто рационализировала власть корпоративного государства. Многие черты экономической и политической действительности России дают основания для подобных подозрений. Назовем здесь такие явления, как непрозрачность отношений в сфере крупной собственности, неопределенность в представительстве государства в корпорациях с государственным участием, крупные коррупционные скандалы и коррупция как явление в органах власти и управления и ее масштаб, заявления некоторых государственных деятелей о приоритете в развитии крупных корпораций и недоучет необходимости в развитии среднего и мелкого бизнеса, увеличение представительства бизнеса в органах власти и управления и др. С другой стороны, представители крупного бизнеса часто предъявляют претензии государственным органам власти и управления, связанные с чрезмерным влиянием, неопределенностью правовой базы, некомпетентностью управления представителей и др. В этой связи два момента могут быть отмечены.

1. По-видимому, сложные и неоднозначные отношения власти и бизнеса могут быть проинтерпретированы с точки зрения не «корпоративного государства», а «государственного корпоративизма»1 как системы, при которой государство является важнейшим конституирующим элементом отношений между группами интересов и политикой. В таком случае не государство захватывается корпорациями, т. е., как в 1990-е гг. становится «приватизированным государством», а группы интересов, прежде всего круп ный бизнес, вынуждены вступать с государством в кооперацию на условиях одобрения их государством и включения их интересов в политику в обмен на решение общегосударственных задач.

Сморгунов1 К теории корпоративного государства примыкает концепция соли-даризма, которая так или иначе воспроизводится в современном российском политическом спектре евразийством и консерватизмом. В общественном сознании одни исследователи фиксируют доминирование солидарности, основанной на распространенности в обществе сетей вынужденного доверия, другие говорят о предрасположенности населения к солидарной идентичности коммунитарного свойства. В любом случае социология фиксирует солидаристские установки со всей определенностью.


2. Важным в этом случае представляется формирование системы государственного корпоративного управления со стороны государства и системы отношений с государством (GR — government relations) со стороны бизнеса, т. е. повысить институциональную способность государства управлять рыночными отношениями. Необходимо дополнить административную реформу реформой управления отношениями «власть-бизнес», т.е. сделать эти отношения прозрачными и определенными, поставленными под власть права и гражданского общества.

«Функциональное государство» и переосмысление бюрократии

Свои основания в современном российском политическом процессе имеет идея «функционального государства». Она базируется на принципе разделения между политикой и управлением как некоторыми функциональными задачами государственных органов. В этом случае государственное управление понимается как исполнение политических задач и ограничено рационализацией своих функций. И государственная власть и органы управления так или иначе формируют свою деятельность и политику, исходя из предпосылки функциональности. Если это так, то государство не может не фиксировать свою функцио-налистскую природу во всеобще безличных структурах, которой в данном случае может выступать бюрократия. Сегодня вновь возрождается интерес к этой модели управления (см. Tiihonen, 2004, c. 228-229). В принципе бюрократия способствует снижению трансакционных издержек, создавая устойчивые и предсказуемые институциональные условия. Однако уже Р. Мертон — один из классиков структурного функционализма — отмечал, что функционально наилучшее решение не является всегда политически или культурно осуществимым и vice versa, т. е., бюрократия как рациональное функционирование государственного управления не может претендовать на политическую эффективность по существу, если не иметь в виду более общую систему отношений, в которую она встроена. Следовательно, бюрократия эффективна в общественном смысле, если она подчиняется общественным целям, а не является доминирующим механизмом управления. Бюрократия в демократическом государстве и бюрократия в авторитарном государстве будет порождать разный результат. Ее действенность определяется политически заданными целями и политическим окружением. Следовательно, бюрократический элемент административной реформы только в связи с ее другими составляющими может породить желательный эффект (Olsen, 2005, p. 18). Как подчеркивают теоретики нового институцио-нализма бюрократический тип координации взаимодействий может выходить за сферу своей применимости, но тогда он приводит скорее к дисфункциям и издержкам.

Концепция «governance» и проблемы государственного управления

Общий смысл концепции «governance» состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т. е. вырабатывать социально значимые решения.

В противовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществлялась правительствами, бюрократией и парламентами, новая все больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизованной и закрытой, то сейчас она доступна и открыта для всех.

Понятие «governance» отражаетизменениявотношени-ях между гражданским обществом и публичной властью, а также внутри организационной структуры государства. Межорганизационные сети нового публичного управления (совместные предприятия, стратегические альянсы, деловые группы, организации с особыми правами, исследовательские консорциумы, контрактные, межминистерские, межведомственные и межотраслевые образования и т. п.) отличаются от внутриорганизационных сетей бюрократический иерархий, где отношения между акторами зависят от управленческой структуры, которая регулирует разрешение конфликтов и направляет поведение. Хотя в межорганизационных сетях тоже возникают конфликты, уровень доверия и кооперативного сотрудничества там существенно выше, что ведет к значительному сокращению трансакционных издержек, более рациональному использованию совместных ресурсов, большей открытости к инновациям, т. е. к повышению эффективности управленческой деятельности. Интернет и новые информационные технологии создают для этого дополнительные стимулы.

В принципе, данная концепция является подходящей для описания таких административных изменений, которые включают в систему как инструментальные (в том числе и бюрократические) элементы, так и механизмы нового государственного менеджмента и концепции политических сетей. При этом все инструментальные механизмы подчиняются общему режиму государственного управления, который и характеризуется понятием «governance» (см.: Lynn, Heinrich, Hill, 2000, p. 235; Tiihonen, 2004, p. 46).

Между тем, данный подход имеет и свои ограничения. Анализ административных реформ в ряде стран и дискуссия о «качественном управлении» демонстрируют, что данная концепция в случае умаления роли государства ведет к нежелательным последствиям, когда активные заинтересованные группы укрепляют свои позиции в горизонтально-сетевом взаимодействии и за счет общих ресурсов увеличивают свой выигрыш. Ситуация меняется с восстановлением государства как центрального актора разработки и внедрения политических решений относительно публичных дел. Конечно при этом сохраняются и формы сетевого взаимодействия и общий этос кооперации.

* * *

Административная система в России проходит сегодня в условиях политической стабилизации и снижения конфликтного потенциала общества. Можно сказать, что координация общественных взаимодействий в условиях конфликтного общества 1990-х сменилась ориентацией на кооперативное взаимодействие. Для эффективного управления в этих условиях недостаточно государственной автономии, нужны еще административные способности и публичная этика. Реформа направлена на повышение административных способностей государства. Однако ее успех в значительной мере определяется общей направленностью политических процессов.

Литература

Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований, 1997.

Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции, М.:РОССПЭН, 2006.

Государственная политика и управление. В 2-х частях. Ч.II. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления /Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОС-СПЭН, 2007.

Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. 1996. 10 янв.

May В. Политическая природа и уроки финансового кризиса // Вопросы экономики. 1998. №11.

Понеделков А.В. Политико-административные элиты России. Ростов-на-Дону: Изд. СКАГС, 2005.

Реформа государственной службы Российской Федерации / Рук. авт. кол. А.Г. Барабашев. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. New Public management Is Dead — Long Live Digital-Era Governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 16. №4.

Durant R. Whither the Neoadministrative State? Toward a Polity-Centered Theory of Administrative Reform // Journal of Public Administration Research and Theory. 2000. Vol. 10. № 1.

Friden J. Debt, Development, and Democracy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.

Gaddy C., Ickes B. Russia's Virtual Economy // Foreign Affairs. 1998. Vol. 77. № 5.

Lynn L., Heinrich C., Hill С Studying Governance and Public Management: Challenge and Prospect // Journal of Public Administration research and Theory. 2000. Vol. 10. № 2.

Olsen J. Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 16. №1.

Tiihonen S. From Governing to Governance. F Process of Change. Tampere: Tampere University Press, 2004.

Наверх страницы

Внимание! Не забудьте ознакомиться с остальными документами данного пользователя!

Соседние файлы в текущем каталоге:

На сайте уже 21970 файлов общим размером 9.9 ГБ.

Наш сайт представляет собой Сервис, где студенты самых различных специальностей могут делиться своей учебой. Для удобства организован онлайн просмотр содержимого самых разных форматов файлов с возможностью их скачивания. У нас можно найти курсовые и лабораторные работы, дипломные работы и диссертации, лекции и шпаргалки, учебники, чертежи, инструкции, пособия и методички - можно найти любые учебные материалы. Наш полезный сервис предназначен прежде всего для помощи студентам в учёбе, ведь разобраться с любым предметом всегда быстрее когда можно посмотреть примеры, ознакомится более углубленно по той или иной теме. Все материалы на сайте представлены для ознакомления и загружены самими пользователями. Учитесь с нами, учитесь на пятерки и становитесь самыми грамотными специалистами своей профессии.

Не нашли нужный документ? Воспользуйтесь поиском по содержимому всех файлов сайта:



Каждый день, проснувшись по утру, заходи на obmendoc.ru

Товарищ, не ленись - делись файлами и новому учись!

Яндекс.Метрика